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FAQ: Plan zum Glyphosat-Ausstieg

1. Was ist das Problem?

Pflanzenschutzmittel wie Glyphosat gefährden die biologische Vielfalt. Das ist durch zahlreiche Studien belegt. Als Totalherbizid vernichtet Glyphosat ohne Unterschiede alle Pflanzen und zerstört damit die Nahrungs- und Lebensgrundlage für viele Insekten- und Vogelarten wie Schmetterlinge und Feldlerche.

Das Problem beschränkt sich nicht auf Glyphosat. Der Einsatz jeglicher Pflanzenschutzmittel dient immer der Beseitigung unerwünschter Pflanzen, Pilze oder Tiere auf den Ackerflächen, ihr Einsatz ist immer mit einer Beeinträchtigung der Natur und der biologischen Vielfalt verbunden, die nicht das eigentliche Ziel der Behandlung war. Die Wirkstoffe können auch in benachbarte Säume und Gewässer gelangen, wo es dann zu Schäden kommen kann.

Zum Problem wird das vor allem dann, wenn die eingesetzten Mittel eine Breitband-Wirkung haben, also wenig spezifisch wirken. Und das trifft auf die große Mehrzahl der heute verwendeten Mittel zu. So werden beim Einsatz von Breitbandherbiziden und -insektiziden Pflanzen und Tiere auf den Ackerflächen abgetötet, die gar nicht bekämpft werden sollen, zum Beispiel nützliche Insekten. Außerdem gehen durch den Verlust von Ackerwildkräutern wertvolle Futter- und Blühpflanzen für Schmetterlinge und Schwebfliegen verloren. Beim Glyphosat-Ausstieg gilt es daher zu vermeiden, dass Glyphosat durch ähnlich schädliche Mittel ersetzt wird.

2. Warum wird Glyphosat nicht einfach verboten?

Der Ausstieg aus Glyphosat ist ein schrittweiser Prozess. Am einfachsten wäre es gewesen, den Wirkstoff Glyphosat auf EU-Ebene zu verbieten. Er ist jedoch auf EU-Ebene noch bis Ende 2022 genehmigt. Der damalige Bundeslandwirtschaftsminister hatte 2017 für eine erneute Genehmigung des Wirkstoffes gestimmt – entgegen der Abmachung der damaligen Bundesregierung. Solange der Wirkstoff Glyphosat in der EU genehmigt ist, ist es der Bundesregierung nicht möglich, seinen Einsatz komplett zu verhindern. Das Bundesumweltministerium will daher alle Möglichkeiten nutzen, mit unterschiedlichen Beschränkungen den Glyphosateinsatz zeitnah und in einem EU-konformen Rahmen zu minimieren. Bereits jetzt können zudem die Weichen gestellt werden für eine verbindliche und umfassende Beendigung des Glyphosateinsatzes nach Auslaufen der Wirkstoffgenehmigung.

3. Was wird das Umweltministerium tun?

Das Umweltministerium (BMU) schlägt Maßnahmen auf drei Ebenen vor:

A. Durch neue Beschränkungen in der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung soll der Glyphosateinsatz minimiert werden.

B. Im Zulassungsverfahren von Pflanzenschutzmitteln soll der Schutz der Biodiversität gestärkt werden. Dies gilt für glyphosathaltige, genauso wie für andere Pflanzenschutzmittel mit biodiversitätsschädigender Wirkung und wird durch die Einführung von für Landwirte verpflichtende Biodiversitätsflächen erreicht.

C. Das BMU will schon jetzt in der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung festschreiben, dass der Glyphosateinsatz mit Ablauf der Wirkstoffgenehmigung auf EU-Ebene Ende 2023 (einschließlich Übergangsfrist) verbindlich und umfassend beendet ist.

A. Wie soll der Einsatz von Glyphosat im Pflanzenschutzmittelrecht eingeschränkt werden?

Ein Verbot von Glyphosat unter anderem in Privatgärten und Parks hat das Bundeslandwirtschaftsministerium bereits vorgeschlagen. Das BMU wird in den Verhandlungen mit dem federführenden Bundeslandwirtschaftsministerium weitere Änderungen der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung anstoßen. Folgende Beschränkungen sind nach Ansicht des BMU europarechtlich möglich und erforderlich:

  • ein Verbot des Glyphosateinsatzes in ökologisch sensiblen Gebieten
  • ein grundsätzliches Verbot für die Vorsaat- und Stoppelbehandlung und die Sikkation im Ackerbau sowie bei Sonderkulturen; diese Teilverbote dürfen durch pauschale Ausnahmen nicht leerlaufen,
  • die Festlegung eines generellen Gewässerabstandes für alle Pflanzenschutzmittel in Anlehnung an die Regelungen zu den Gewässerrandstreifen. Zwischen Acker und Gewässer müssen nach Ansicht des BMU mindestens 20 Meter Abstand sein.

Durch diese Maßnahmen ließe sich der Glyphosateinsatz zeitnah minimieren. Wir werden aber dabei sicherstellen müssen, dass Glyphosat nicht einfach durch andere, ähnlich schädliche chemische Wirkstoffe ersetzt wird – dann wäre für den Schutz der Umwelt wenig erreicht.

B. Was wird bei der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln verändert?

Im Zulassungsverfahren und in der Zulassungspraxis von Pflanzenschutzmitteln werden wir den Schutz der Umwelt ab sofort stärken. Das EU-Recht legt fest, dass Pflanzenschutzmittel nur dann zugelassen werden dürfen, wenn sie keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt, insbesondere auf die biologische Vielfalt, haben. Die Zulassung für Pflanzenschutzmittel erteilt in Deutschland das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL). Es ist dabei jedoch angewiesen auf die Zustimmung des Umweltbundesamtes (so genanntes "Einvernehmen" im Sinne des Pflanzenschutzmittel-Gesetzes). Das Umweltbundesamt wird seine Zustimmung künftig an strenge Auflagen knüpfen: Landwirte, die in ihrem Betrieb Mittel nutzen wollen, die nachweislich biodiversitätsschädigend sind, müssen künftig einen Teil ihrer Ackerflächen als pestizidfreie Schutzflächen vorzuhalten. Diese sogenannten "Biodiversitätsflächen" sollen als Lebensräume für die durch den Pestizideinsatz gefährdeten Arten wie Ackerwildkräuter, Feldlerche oder Rebhuhn als Alternative dienen. Die "Biodiversitätsflächen" dürfen unterschiedlich groß sein je nach ökologischer Wertigkeit; sie müssen im Schnitt aber rund zehn Prozent der gesamten Betriebsfläche ausmachen. Die neue Pflicht zu Biodiversitätsflächen wird ab 1. Januar 2020 gelten. Konkret umgesetzt wird dies durch einen so genannten "Anwendungsvorbehalt" im Zulassungsbescheid, der auch auf den Verpackungen der Mittel aufgedruckt sein wird. Er beschreibt, welche Art von Flächen in welcher Größe und ökologischer Wertigkeit vorgehalten werden müssen. Die Flächentypen sind im Anhang erläutert. Das neue Verfahren wird nicht nur für glyphosathaltige Mittel gelten, sondern für alle Pflanzenschutzmittel: Wenn sich ein Pflanzenschutzmittel im Rahmen einer Antragsprüfung als biodiversitätsschädigend erweist, müssen bei seiner Anwendung Biodiversitätsflächen nachgewiesen werden. Ohne diese Anforderung gibt es keine Zustimmung des UBA und damit keine Zulassung. Mit diesen Änderungen im Zulassungsverfahren lassen sich die schlimmsten, aber nicht alle negativen Folgen des Glyphosat-Einsatzes vermeiden. Darum ist es als wichtige Ergänzung, aber nicht als Ersatz für die unter A. und C. genannten weiteren Regelungen zu sehen.

Wie sehen solche Biodiversitätsflächen aus und inwiefern können sie helfen, den Verlust der biologischen Vielfalt aufzuhalten?

Bei Biodiversitätsflächen handelt es sich um nicht mit Pestiziden behandelte Ackerflächen. Die Natur kann sich dort weitgehend unbeeinflusst entwickeln, Tiere finden ausreichend Nahrung und die auf Ackerflächen oft weitgehend geschädigte Artenvielfalt kann sich nach und nach wiedereinstellen. Als Biodiversitätsflächen geeignete Flächentypen sind einerseits aus der Nutzung genommene Ackerflächen, also selbstbegrünte Brachen, Blühstreifen und Kiebitzfenster. Auch besonders biodiversitätsverträglich bewirtschaftete Ackerflächen zählen dazu; auf ihnen wird also weiter Landwirtschaft betrieben, aber in deutlich umweltfreundlicherer Weise. Beispiele hierfür sind Lichtäcker, der Anbau seltener Kultursorten, Ackerwildkraut-Schutzäcker und Ackerrandstreifen. Solche Biodiversitätsflächen sind nach Studien das beste Mittel, um die negativen Auswirkungen von Pflanzenschutzmitteln auf das Nahrungsnetz auszugleichen.

Wie wirken Biodiversitätsflächen? Und wie unterscheiden sie sich von ökologischen Vorrangflächen?

Viele der im Rahmen des sogenannten "Greening" bereits geschaffenen ökologischen Vorrangflächen sind als Biodiversitätsfläche ungeeignet, zum Beispiel die in einem überwiegenden Anteil genutzten Zwischenfrüchte oder Kurzumtriebsplantagen. Geeignet als Biodiversitätsflächen sind jedoch die im "Greening" geförderten Brachen oder Ackerrandstreifen. Durch das Schaffen von Biodiversitätsflächen wollen wir den Arten ihren Lebensraum zurückgeben, die auf den Acker angewiesen sind. Denn Pflanzenschutzmittel stören zu allererst deren Nahrungsnetze. Die zur Verfügung stehenden Arten von Ausgleichsflächen sind im Anhang beschrieben. Agrarvogelarten (zum Beispiel Feldlerche oder Rebhuhn) können nicht auf Lebensräume außerhalb des Ackers wie zum Beispiel Hecken oder Waldsäume ausweichen, denn sie benötigen geeignete Ackerlebensräume als Brut- und Nahrungshabitate. Intensiv-Ackerflächen sind allerdings für diese Tiere weitgehend wertlos, weil der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln Ackerwildkräuter und Insekten beseitigt. Ihnen helfen Getreideäcker mit geringer Saatdichte oder auch brachliegende Ackerflächen, solange diese nicht mit Pestiziden behandelt werden. Ackerwildkräuter wie die Kornblume, Klatschmohn und Ackerstiefmütterchen können wiederum nur auf Ackerland überleben. Ackertypische Insekten wie zum Beispiel verschiedene Falter und Laufkäferarten finden nur auf Ackerlebensräumen ihre Nahrung und profitieren daher besonders von Biodiversitätsflächen im Ackerland. Auf Biodiversitätsflächen ohne Pestizide werden diese Arten wieder zurückkehren. Daneben gibt es viele "Saumarten", die den Acker zwar nicht als Hauptlebensraum haben, jedoch auch von Biodiversitätsflächen profitieren können, zum Beispiel Wildbestäuber.

Sind denn zehn Prozent als Biodiversitätsflächen ausreichend?

Ein Gutachten im Auftrag des UBA hat sich explizit dieser Frage gewidmet und ist zum Ergebnis gekommen, dass mindestens zehn Prozent Biodiversitätsflächen erforderlich sind, um die schlimmsten Folgen des Pestizideinsatzes auf die biologische Vielfalt zu vermeiden. Dabei bezieht sich der Wert von 10 Prozent auf Flächen, die eine mittlere ökologische Qualität haben. Werden Flächen mit höherer ökologischer Qualität vorgehalten, kann es auch um weniger als 10 Prozent gehen, und andersherum. Die einzelnen Flächen werden mit einem Gewichtungsfaktor versehen (siehe Anhang), der es den Landwirten erlaubt zu berechnen, ob ausreichend Flächen im Betrieb ausgewiesen sind. Das Umweltbundesamt schätzt, dass derzeit nur rund drei Prozent der Agrarfläche vergleichbar mit den künftigen Biodiversitätsflächen wären. Durch die geplante Änderung der Zulassungspraxis ist also ein Effekt absehbar, der die Agrarlandschaft sichtbar verändert: Aus monotonen Agrarflächen können wieder attraktive Agrarlandschaften werden. Davon profitieren Pflanzen, Tiere und auch der Mensch.

Gilt die Regelung nur für neue Mittel und solche, deren Zulassung ausläuft?

Der oben beschriebene Mechanismus gilt ab sofort für alle Pflanzenschutzmittel, die die Artenvielfalt nachweislich schädigen. Bei glyphosathaltigen Mitteln greift er dann automatisch, wenn eine Zulassung für diese Mittel neu zu erteilen ist, zum Beispiel auch im Verfahren der gegenseitigen Anerkennung einer ausländischen Zulassung.

Viele glyphosathaltige Mittel sind aber schon lange auf dem Markt. Solche Mittel haben eine "alte" Zulassung, ohne die neue Biodiversitäts-Auflage. Zwar muss über deren Verlängerung entschieden werden - zwingend mit UBA-Einvernehmen und somit mit Biodiversitäts-Auflage. Aber solange das BVL nicht entschieden hat, gilt die alte Zulassung weiter und alles bleibt wie bisher. Aus Sicht des Umweltschutzes wäre das ein schwer erträglicher Zustand.

C. Wann steigen wir auch rechtlich komplett aus Glyphosat aus?

Mit den unter A. und B. genannten Änderungen wird sich der Einsatz glyphosathaltiger Mittel faktisch minimieren lassen. Darüber hinaus will das Bundesumweltministerium bereits jetzt ein klares Signal senden, dass der komplette Glyphosatausstieg erfolgt, sobald dieser rechtlich möglich ist. Wir wollen daher in der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung festschreiben, dass der Glyphosateinsatz mit Ablauf der Wirkstoffgenehmigung auf EU-Ebene Ende 2023 (einschließlich Übergangsfrist) verbindlich und umfassend beendet ist. Damit senden wir ein deutliches Signal an Anwender und Hersteller und auch an die EU-Ebene. Und zugleich setzen wir einen starken Anreiz dafür, dass mit Hochdruck an nachhaltigen Alternativen geforscht wird, weil klar ist, dass diese schon bald gebraucht werden.

4. Ist damit dem Umweltschutz in der Landwirtschaft genüge getan?

Der Glyphosatausstieg und die Beschränkung von Pestiziden sind wiederum nur Bausteine auf dem Weg zu einem grundlegenden Wandel in der Landwirtschaftspolitik. Mehr als die Hälfte unserer Fläche wird landwirtschaftlich als Acker oder Grünland genutzt. Das Grünland wird immer intensiver bewirtschaftet, es gibt fast keine Brachen mehr. Anbauflächen und Ackerränder werden immer eintöniger. Saumstrukturen verschwinden ganz.

Um dem entgegen zu wirken ist ein grundsätzliches Umdenken bei der EU–Agrarförderung notwendig. Das Umweltministerium setzt sich für eine Agrarpolitik ein, die die Landwirte für das honoriert, was sie für Natur und Gesellschaft leisten: für die Insektenvielfalt, für sauberes Wasser und abwechslungsreiche Landschaften. Derzeit bekommen Landwirte viel Geld dafür, Fläche zu bewirtschaften. Die dadurch verursachten Umweltschäden werden nicht eingepreist.

Die finanziellen Anreize, die die Landwirte bekommen, sollten stattdessen auf eine insektenfreundliche, das heißt eine insgesamt umwelt- und naturverträgliche Landbewirtschaftung zielen. Eine Chance, diese Erkenntnis umzusetzen, bietet die laufende Reform der EU-Agrarförderung, der Gemeinsamen Agrarpolitik GAP. Das Umweltministerium wird sich in der Positionierung der Bundesregierung und der nationalen Umsetzung dafür einsetzen, den Natur- und Umweltschutz durch die GAP zu stärken.

Übersicht

Übersicht zu den sich ergebenden Mindestanteilen an Biodiversitätsfläche am Gesamtackerland eines Betriebes in Bezug auf den jeweiligen Biodiversitätsflächentypen

1. Produktionsintegrierte BiodiversitätsflächenGewichtungsfaktorAnteil (Prozent)
Ackerrandstreifen0,520
Lichtäcker0,520
Ackerwildkraut-Schutzäcker110
Anbau seltener Kultursorten0,520

2. Nicht-Produktionsintegrierte BiodiversitätsflächenGewichtungsfaktorAnteil (Prozent)
Mehrjährige Brachen (Selbstbegrünung)110
Einjährige Brachen (Selbstbegrünung)0,616,7
Mehrjährige Blühflächen1,56,7
Einjährige Blühflächen0,7513,3
Kiebitzfenster110

Erläuterungen

Ackerrandstreifen

Ackerrandstreifen ab 5 Meter Breite, die zwar ohne den Einsatz von Dünger und Pestiziden, aber ansonsten normal bewirtschaftet werden. 

Lichtäcker

Getreideäcker oder Ackerstreifen von mehr als 20 Meter Breite, die in weiter Reihe oder mit halber Saatstärke eingesät wurden. Die flächige Auflichtung der Feldfrucht wird durch doppelten Reihenabstand (größer als 20 Zentimeter) bei der Aussaat oder mit um 30 - 50 Prozent verringerter Saatstärke auf der ganzen Ackerfläche erreicht. Es erfolgt kein Einsatz von Pflanzenschutzmitteln.

Ackerwildkraut-Schutzäcker

Mehr als fünf Jahre flächig extensiv bewirtschaftete Ackerflächen ohne Pestizideinsatz, auf denen extensiv vorwiegend Getreide angebaut wird (mit Fruchtfolge, einzelne Jahre mit Klee oder Kleegras) und bei denen die Artenvielfalt der Ackerflächen und nicht die Produktion im Vordergrund steht. Sie können initial auf Flächen bis ein Hektar Größe angelegt werden (gegebenenfalls mehrere dieser Flächen bei großen Betrieben) und bei gutem Erfolg der Maßnahme auch größerflächig anerkannt werden. Düngung darf nur in Form von Festmist, Kompost oder Leguminosen erfolgen. Auf angepasste Fruchtfolge mit zumeist jährlichem Wechsel von eher schwach zehrenden Ackerfrüchten ist zu achten. Eine geringe Einsaat mit Ackerwildkräutern ist möglich und sinnvoll, falls sich vielfältige Ackerwildkräuter nicht selbst nach circa zwei Jahren in diverser Form einstellen. 

Anbau seltener Kultursorten

Anbau von alten Getreidesorten, wie Dinkel, Emmer oder Einkorn. Sie werden ohne den Einsatz von Pestiziden und mit geringem Düngeeinsatz angebaut. Durch den langsameren und lichteren Wuchs im Vergleich zu modernen, hochgezüchteten Sorten, kommt mehr Licht auf den Boden und ermöglicht die Entstehung artenreicher Wildkrautgesellschaften.

Aus Produktion genommene Ackerflächen und Säume (mit Selbstbegrünung)

Ackerbrachen oder brachliegende Säume mit Selbstbegrünung (ohne Einsaat, späte Mahd mit Abräumen alle zwei Jahre oder einmalige späte Mahd mit Abräumen oder Mulchen und gegebenenfalls späte Beweidung; mindestens 30 Prozent, maximal 70 Prozent über Winter stehen lassen). Es erfolgt kein Einsatz von Pflanzenschutzmitteln und keine Einsaat unterdrückender Zwischenfrüchte. Einzelne Brachflächen dürfen eine Größe von fünf Hektar nicht überschreiten. Eine angelegte mehrjährige Brache ergibt im ersten Jahr weniger Punkte als in den Folgejahren. Im ersten Folgejahr ist die Anrechnung als ein- und überjährige Brache vorgesehen, im darauf folgenden Jahr ist dann die Anrechnung als mehrjährige Brache vorgesehen.

Ein- und überjährig: Varianten, die im März, April oder Mai angelegt werden und zum Teil im Herbst umgebrochen werden (vor Anbau der Winterkultur), zum Teil aber auch bis Frühjahr stehen bleiben (einjährig). Varianten, die im Spätsommer oder Herbst (August oder September) angelegt werden oder erst nach der Hauptkultur des Folgejahres wieder umgebrochen werden (überjährig).

Mehrjährig: Varianten, die mindestens zwei Jahre am gleichen Ort verbleiben.

Blühflächen

Blühflächen mit Einsaat diverser Blühmischungen (max. einmaliges Mulchen, mindestens 30 Prozent, maximal 70 Prozent über Winter stehen lassen). Es erfolgt kein Einsatz von Pflanzenschutzmitteln. Es erfolgt kein Einsatz von Pflanzenschutzmitteln. Einzelne Blühflächen dürfen eine Größe von 5 Hektar nicht überschreiten. Eine angelegte mehrjährige Blühfläche ergibt im ersten Jahr weniger Punkte als in den Folgejahren. Im ersten Folgejahr ist die Anrechnung als ein- und überjährige Blühfläche vorgesehen, im darauf folgenden Jahr ist dann die Anrechnung als mehrjährige Blühfläche vorgesehen.

Ein- und überjährig: Varianten, die im März, April oder Mai angelegt werden und zum Teil im Herbst umgebrochen werden (vor Anbau der Winterkultur), zum Teil aber auch bis Frühjahr stehen bleiben (einjährig). Varianten, die im Spätsommer oder Herbst (August oder September) angelegt werden oder erst nach der Hauptkultur des Folgejahres wieder umgebrochen werden (überjährig). Einsaat einfacher Saatmischungen von mindestens acht Arten von Blütenpflanzen.

Mehrjährig: Varianten, die mindestens zwei Jahre am gleichen Ort verbleiben. Einsaat lokal angepasster und standortgerechter vielfältiger Blühmischungen (mehr als 15 Arten, Regio Saatgut).

Kiebitzfenster

Hier werden auftretende Vernässungsstellen im Acker zu kleinen Ackerbiotopen umfunktioniert anstatt sie mit großem Aufwand zu drainieren. Die Größe sollte der Vernässungsstelle angepasst werden (mindestens circa ein Hektar). Ein äußerer Rand von mindestens drei Meter Breite sollte zur Vernässungsstelle eingehalten werden. Bei starkem Unkrautdruck kann eine dem Standort angepasste Saatmischung mit Regio Saatgut eingesät werden oder das Getreide mit maximal 50 Prozent Dichte ausgebracht werden. Im Gegensatz zu den Lerchenfenstern, die ein eher enges Spektrum an Arten fördern, kommen in Kiebitzfenstern viele seltene Wiesenbrüter, Pflanzen und Insekten vor, die von den besonderen feuchten Verhältnissen profitieren, solange der Standort nicht besonders stickstoffreich ist und sich Problemunkräuter nicht ausbreiten. Kiebitzfenster oder Kiebitzinseln kompensieren Verluste von Habitat und Nahrung durch biodiversitätsschädigende Pflanzenschutzmittel innerhalb der Felder insbesondere für einige Wirbeltiere (Vögel, Amphibien), aber zum Teil auch für Insekten und Ackerwildkräuter. Sie entfalten damit ähnlich große Kompensationswirkung wie selbstbegrünte Brachflächen. Die Eingriffe durch die gelegentliche Ackerbearbeitung haben hier für die Zielorganismen (Kiebitz und andere Arten) positive Wirkungen, sodass die Biodiversitätswirkung ähnlich stark wie die der selbstbegrünten Brache einzuschätzen ist.