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Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes

Verhältnis öffentlich-rechtliche Entsorgung und private Entsorgungswirtschaft

I. Ausgangspunkt

Ein wesentlicher Diskussionspunkt bei der Novelle des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes ist die Aufgabenteilung zwischen kommunaler und privater Entsorgungswirtschaft. Im geltenden Recht sind die gewerblichen Erzeuger und Besitzer von Abfällen nach dem Verursacherprinzip grundsätzlich selbst für die Entsorgung ihrer Abfälle verantwortlich. Demgegenüber tragen die Kommunen als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger nach dem Prinzip der Daseinsvorsorge die Verantwortung für die Entsorgung der Abfälle aus privaten Haushalten und von Abfällen zur Beseitigung aus sonstigen Herkunftsbereichen. Diese Aufgabenteilung hat sich aus Sicht des BMU bewährt.

Das gegenwärtige Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz lässt gewerbliche Sammlungen zu, wenn die Abfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden und überwiegende öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. Die Möglichkeit der gewerblichen Sammlung von Abfällen wird vom BMU auch in der Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (siehe II.) als wichtiger Bestandteil der Aufgabenteilung zwischen Kommunen und Privatwirtschaft angesehen. Hintergrund hierfür sind insbesondere die EU-rechtlichen Vorgaben (siehe III), denen kommunale Überlassungspflichten unterliegen.

II. Der Entwurf des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG)

Der Gesetzentwurf der Bundesregierung verfolgt im Einklang mit den Vorgaben des Koalitionsvertrages ("ohne Überlassungspflichten auszuweiten oder gewerbliche Sammlungen einzuschränken") das Ziel, die kommunalen Überlassungspflichten für Haushaltsabfälle und die Zulässigkeit von gewerblichen Sammlungen derart zu präzisieren, dass sie im Lichte des EU-Rechts auch weiterhin Bestand haben können. Damit wird sowohl für die kommunale als auch für die private Entsorgung langfristig Rechts- und Planungssicherheit geschaffen.

Private Haushalte müssen ihre gesamten Haushaltsabfälle grundsätzlich den Kommunen als öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger überlassen. Privathaushalte sind aber berechtigt, ihre Abfälle auf dem eigenen Grundstück zu verwerten (Beispiel: Eigenkompostierung). Die private Entsorgungswirtschaft hat wie bisher die Möglichkeit, sich im Rahmen von Ausschreibungen durch die Kommunen an der Entsorgung von Haushaltsabfällen zu beteiligen.

Abfälle zur Beseitigung aus sonstigen Bereichen (Beispiel: Gewerbe, Industrie) sind überlassungspflichtig, soweit die Abfälle nicht durch die Erzeuger und Besitzer selbst beseitigt werden. Abfälle zur Verwertung aus sonstigen Bereichen sind nicht überlassungspflichtig. Hier kann der jeweilige Erzeuger und Besitzer private Entsorgungsunternehmen mit der Verwertung beauftragen.

Die private Entsorgungswirtschaft kann im Rahmen von gewerblichen Sammlungen auch selbständig getrennt gesammelte Abfälle aus Haushalten einsammeln (Beispiel: Papier- oder Altkleidersammlungen). Der Begriff der "gewerblichen Sammlung" wird nunmehr durch eine neue Begriffsbestimmung im Referentenentwurf KrWG rechtssicher definiert.

Eine gewerbliche Sammlung kann wie bisher beschränkt oder gegebenenfalls ganz untersagt werden, wenn dieser "überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen". Allerdings wird der Begriff der "überwiegenden öffentlich-rechtlichen Interessen" nun in Anlehnung an das EU-Recht und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) (siehe III) präzisiert. Hierbei genießt die kommunale Entsorgung einen besonderen Schutz. Überwiegende öffentliche Interessen stehen einer gewerblichen Sammlung nach dem Gesetzentwurf nämlich insbesondere dann entgegen, wenn die gewerbliche Sammlung "die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet". Eine solche Gefährdung ist nach dem Entwurf immer dann anzunehmen, wenn die Erfüllung der kommunalen Entsorgungspflichten "zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird". Auf die wirtschaftlichen Belange der Kommunen wird daher deutlich Rücksicht genommen. Zugleich sind die Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf die Planungssicherheit und die Organisation der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob Ausschreibungs- und Vergabeverfahren, die von den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern durchgeführt werden, unterlaufen werden. Allerdings gilt der Schutz des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dann nicht, wenn dieser nicht in der Lage ist, die von der gewerblichen Sammlung angebotenen Sammel- und Verwertungsleistungen in gleicher Qualität, Effizienz und Dauer selbst oder unter Beauftragung Dritter zu erbringen. Öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger sind daher veranlasst, ihre eigene Entsorgungsleistung langfristig ökologisch zu optimieren.

Zur wirksamen Sicherstellung der Anforderungen an die gewerbliche Sammlung ist es erforderlich, dass die zuständige Behörde rechtzeitig Kenntnis von einer geplanten Sammlung erhält. Der Gesetzentwurf sieht daher vor, dass gewerbliche Sammlungen angezeigt werden müssen und gewerbliche Sammler erst nach Ablauf einer Wartefrist von einem Monat tätig werden dürfen. Sofern die Behörden vor Ablauf der Frist nicht tätig wird, ist die Sammlung zwar möglich; die Behörde kann jedoch jederzeit auch nach Ablauf der Wartefrist die erforderlichen Anordnungen erlassen. Dies gilt auch dann, wenn sich die Rahmenbedingungen für die Funktionsfähigkeit der kommunalen Entsorgung etwa durch Hinzutreten anderer Sammler ändern.

Um Interessenkonflikte bei der Entscheidung über die Zulässigkeit der Sammlung zu vermeiden, ordnet der Referentenentwurf in diesem Zusammenhang die Zuständigkeit einer neutralen Behörde an.

Der Behörde wird zudem die Möglichkeit gegeben, auf Grundlage der Anzeige dem Sammler eine Mindestsammelfrist (mindestens ein Jahr) vorzugeben. Wird die Sammlung wider Erwarten vorzeitig eingestellt, kann die – nun für die Sammlung - einstandspflichtige Kommune die Erstattung ihrer Mehraufwendungen vom Sammler verlangen. Dieser Anspruch kann gegen Insolvenzrisiken durch eine Sicherheitsleistung abgesichert werden. Auch wenn mit der Fristsetzung Sanktionen verbunden sein können, bietet die Mindestfrist für den ordnungsgemäß tätigen Sammler erstmals einen gewissen Bestandsschutz.

Der Gesetzentwurf trägt mit seinen Anforderungen den EU-rechtlichen Vorgaben Rechnung und stellt zudem insgesamt einen fairen Kompromiss zwischen den kommunalen Interessen und denen der Privatwirtschaft dar. Sowohl die kommunale als auch die private Entsorgung erhalten eine hohe Rechts- und Investitionssicherheit.

III. EU-rechtliche Dimension

Kommunale Überlassungspflichten können EU-rechtlich einen Eingriff in die Warenverkehrs- und in die Wettbewerbsfreiheit bewirken. Eine Rechtfertigung des Eingriffs ergibt sich für gemischte Siedlungsabfälle bereits aus Artikel 16 Absatz 1 der Abfallrahmenrichtlinie (RL 2008/98/EG). Dieser sieht einerseits für Abfälle zur Beseitigung, anderseits für gemischte Siedlungsabfälle, die von privaten Haushaltungen eingesammelt werden, eine spezielle Rechtfertigung für Überlassungspflichten vor (so genanntes Prinzip der Entsorgungsautarkie und der Nähe). Für gemischte Siedlungsabfälle gilt im Übrigen Artikel 3 Absatz 5 der Abfallverbringungsverordnung (VO (EG) 1013/2006). Danach sind gemischte Siedlungsabfälle unabhängig davon, ob sie einer Verwertung oder einer Beseitigung zugeführt werden, bei einer Abfallverbringung als Abfälle zur Beseitigung zu behandeln. Diese Regelung bildet auch den Maßstab für innerstaatliche Beförderungen. Ein möglicher Eingriff in die Warenverkehrs- und die Wettbewerbsfreiheit durch die kommunalen Überlassungspflichten für den gemischten Hauhaltsabfall ist deshalb bereits nach sekundärem EU-Recht gerechtfertigt.

Für die getrennt gesammelten Abfallströme aus Haushalten, wie zum Beispiel Altglas, Altpapier oder Alttextilien, lässt sich eine entsprechende Rechtfertigung aus dem EU-Primärrecht, nämlich aus Artikel 106 Absatz 2 AEU (ex-Artikel 86 EGV) herleiten. Hiernach gelten für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind, die EU-rechtlichen Wettbewerbsvorschriften insoweit nicht, als dass bei einer Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung dieser besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert würde. Die kommunale Entsorgung von Haushaltsabfällen stellt grundsätzlich eine solche Dienstleistung von allgemeinem Interesse dar. Zur Absicherung der kommunalen Entsorgung können auch Überlassungspflichten geregelt werden. Erforderlich ist allerdings, dass die Erfüllung der Entsorgungsfunktion durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ansonsten, das heißt ohne Überlassungspflichten, rechtlich oder tatsächlich verhindert würde. Die Europäische Kommission, die in der Vergangenheit bereits mit der Thematik der kommunalen Überlassungspflichten in Deutschland befasst war, sieht gerade die unter I. dargestellte Öffnungsklausel für gewerbliche Sammlungen als wichtiges Korrektiv an, um den mit den Überlassungspflichten verbundenen Eingriff in einem verhältnismäßigen Rahmen zu halten. Die gewerbliche Sammlung von Abfällen muss daher aus EU-rechtlichen Gründen weiterhin eröffnet bleiben. Einschränkungen können nur in den Grenzen des EU-Rechts vorgenommen werden.

IV. Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. Juni 2010

Mit dem Gesetzentwurf zur Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes wird die Tätigkeit gewerblicher Sammlungen auch gegenüber der – zum gegenwärtigen Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz – ergangenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) neu geordnet. Das BVerwG hatte mit seinem Urteil vom 18. Juni 2009 zur gewerblichen Sammlung von Altpapier die Position der Kommunen in sehr weit gehender Weise gestärkt. Dabei hatte das BVerwG den Begriff der gewerblichen Sammlung allerdings sehr stark verengt. Der Sammlungsbegriff schließe solche Tätigkeiten aus, die "nach Art eines Entsorgungsträgers auf der Grundlage vertraglicher Bindungen zwischen dem sammelnden Unternehmen und den privaten Haushaltungen in dauerhaften Strukturen abgewickelt werden". Gleichzeitig hatte das Gericht die Untersagungsmöglichkeit für die Behörden gestärkt. "Überwiegende öffentliche Interessen" könnten einer gewerblichen Sammlung bereits dann entgegenstehen, "wenn die Sammlungstätigkeit nach ihrer konkreten Ausgestaltung mehr als nur geringfügige Auswirkungen auf die Organisation und die Planungssicherheit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach sich ziehe."

Das BMU sieht sich zwar auf einer Linie mit dem BVerwG im Hinblick auf das grundsätzliche Bekenntnis des zur Stellung der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als Teil der Daseinsvorsorge. Die Entscheidung des BVerwG hat allerdings in der doppelt getroffenen Einschränkung der gewerblichen Sammlung das gesamte System der Überlassungspflichten erheblichen EU-rechtlichen Risiken ausgesetzt. Diesem Risiko hat der Gesetzentwurf der Novelle Kreislaufwirtschaftsgesetz nun vorgebeugt.

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