Antworten auf Fragen in der Debatte um saubere Luft und Luftqualitätsgrenzwerte

Der gültige Jahresmittelgrenzwert für Stickstoffdioxid (NO₂) für die Außenluft von 40 Mikrogramm pro Kubikmeter wurde im Jahr 1999 auf Basis des Vorschlags der Europäischen Kommission aus dem Jahr 1997 von den EU-Mitgliedstaaten beschlossen. Im Jahr 2008 wurde dieser Luftqualitätsgrenzwert von der EU bestätigt. Gleichzeitig wurde ein 1-Stunden-Mittelwert von 200 Mikrogramm pro Kubikmeter verabschiedet, der höchstens 18-mal pro Jahr überschritten werden darf (EU 2008). Die Luftqualitätsgrenzwerte für NO₂ gelten somit seit dem Jahr 1999, einzuhalten sind sie seit dem Jahr 2010. Sie sind in der Richtlinie über Luftqualität und saubere Luft für Europa (EU-Luftqualitätsrichtlinie) festgelegt.

Die bestehenden Regeln zur Luftqualität wurden von der Europäischen Kommission im Rahmen eines "Fitness-Checks" im Jahr 2019 überprüft. 

Es wurde festgehalten, dass die Luftqualitätsrichtlinie nach wie vor relevant ist, da Luftverschmutzung weiterhin – auch in der EU – ein Problem für Umwelt und Gesundheit darstellt. Dies gilt für alle von der Luftqualitätsrichtlinie geregelten Luftschadstoffe. In ihrer Mitteilung zum Green Deal Ende des Jahres 2019 hat die Europäische Kommission, die das alleinige Initiativrecht für Rechtsetzung auf EU-Ebene hat, angekündigt, dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union einen Vorschlag zur Überarbeitung der EU-Luftqualitätsrichtlinie vorzulegen, mit dem Ziel, die Luftqualitätsstandards weiter an die Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation anzunähern.

Dazu besteht zum einen keinerlei Veranlassung, zum anderen wäre es rechtlich auch gar nicht möglich. Die Grenzwerte sind EU-weit vereinbart, als Teil der EU-Luftqualitätsrichtlinie und europarechtlich verbindlich. Deutschland befindet sich zurzeit wegen Überschreitung der NO₂-Grenzwerte, im Wesentlichen des Jahresmittelgrenzwerts, in einem Klageverfahren.

Die Europäische Kommission stützt ihre Vorschläge für Grenzwerte auf Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation WHO. Die Empfehlungen der WHO wurden im Jahr 2000 als Luftgüteleitwerte in den WHO Air Quality Guidelines for Europe veröffentlicht (WHO 2000). Die Empfehlungen der WHO wurden im Jahr 2013 im Ergebnis einer umfangreichen Überprüfung bestätigt.  

Der Jahresmittelwert für NO₂ von 40 Mikrogramm pro Kubikmeter (µg/m3) ist aus Sicht der Weltgesundheitsorganisation WHO am besten dafür geeignet, die Gesundheit aller Menschen zu schützen. Er soll alle Bevölkerungsgruppen, also gesunde Menschen genauso wie Menschen mit Asthma oder ältere Menschen und Kleinkinder, die besonders empfindliche Atemorgane haben, vor einer dauerhaften Belastung mit Stickstoffdioxid, wie sie in Städten vorkommen kann, schützen. Dieses Anliegen eines vorsorgenden Gesundheitsschutzes unterstützen viele anerkannte Wissenschaftler und Wissenschaftlerinnen.

Die Stellungnahme der Lungenärzte ist keine wissenschaftliche Studie, die auf neuen wissenschaftlichen Analysen und Daten beruht, sondern zunächst eine Erklärung einzelner Ärzte, Therapeuten und Ingenieure. Einen nennenswerten fachlichen Streit über die Schädlichkeit von Stickstoffdioxid gibt es laut der Meinung zahlreicher Fachleute für Epidemiologie und Umweltmedizin allerdings nicht. Neue wissenschaftliche Untersuchungen in Bezug auf die Schädlichkeit von Stickstoffdioxid deuten eher darauf hin, dass die Grenzwerte abgesenkt als erhöht werden müssten. So hat zum Beispiel die Deutsche Gesellschaft für Pneumologie erst im November 2018 die Bundesregierung aufgefordert, sich für niedrigere Grenzwerte einzusetzen.

Auch in der aktuellen Debatte hat die Deutsche Gesellschaft für Pneumologie keine Überarbeitung der Grenzwerte gefordert, sie hat die Stellungnahme lediglich als Anstoß für notwendige Forschungsaktivitäten sowie eine kritische Überprüfung der Auswirkungen von Stickstoffdioxid und Feinstaub gewürdigt. Am 27. Januar 2019 hat zudem das "Forum der Internationalen Lungengesellschaften" Stellung bezogen und distanziert sich in einer eigenen Stellungnahme in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung deutlich von den Aussagen der Lungenärzte rund um Professor Köhler.

Die Bundesregierung hat zudem die Leopoldina als Nationale Akademie der Wissenschaften gebeten, eine Darstellung der aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisse zu den gesundheitlichen Folgen der NO₂- und Feinstaubbelastung in der Atemluft einschließlich einer Bewertung zu übermitteln. Die Leopoldina hat ihre Stellungnahme am 9. April 2019 vorgelegt . Durch die Stellungnahme der Leopoldina, wird das geltende europäische Recht und der geltende Jahresmittelgrenzwert für NO₂ bestätigt.

Die US-amerikanischen Behörden legen insgesamt einen deutlich stärkeren Wert auf die Regulierung von Feinstaub. Deswegen haben sie dafür sehr strenge Immissions-Grenzwerte – also Grenzwerte dafür, was die Menschen einatmen – deutlich strenger, als die europäischen Grenzwerte. Der US-Grenzwert für Feinstaub für PM _2.5 liegt zum Beispiel bei 12 Mikrogramm pro Kubikmeter im Jahresmittel (im Vergleich zur EU, wo er bei 25 Mikrogramm pro Kubikmeter liegt).

In Bezug auf Stickstoffdioxid gilt: In den USA gilt seit 2010 ein Ein-Stunden-Grenzwert, der im Vergleich zum EU-Stunden-Grenzwert etwas schärfer ist, er beträgt 100 parts per billion (ppb) beziehungsweise 191 Mikrogramm pro Kubikmeter. In der EU gelten 200 Mikrogramm pro Kubikmeter als Stundenhöchstwert. Der Jahresmittelwert liegt in Teilen der USA tatsächlich höher als in der EU, er beträgt 53 parts per billion beziehungsweise 100 Mikrogramm pro Kubikmeter. In der EU gelten 40 Mikrogramm pro Kubikmeter.

In Kalifornien und sechzehn weiteren US-Bundesstaaten beträgt der Grenzwert für das Jahresmittel nur 30 parts per billion beziehungsweise 57 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft. Zusätzlich gibt es strenge Emissionsgrenzwerte für das Ausstoßen von Stickstoffoxiden im Auto, weil Stickstoffoxide wichtige Vorläufersubstanzen von Feinstaub sind.

Das bedeutet also, dass Stickstoffoxidimissionen in den USA zudem indirekt durch die wesentlich strengeren Feinstaub-Grenzwerte niedrig gehalten werden.

Es gibt zudem Länder mit anspruchsvolleren Jahresmittelgrenzwerten für Stickstoffdioxid, in der Schweiz bei 30 Mikrogramm pro Kubikmeter und selbst innerhalb der EU: In Österreich liegt der Jahresmittelgrenzwert bei 35 Mikrogramm pro Kubikmeter.

Nein. Für Feinstaub gibt es andere Luftqualitätsgrenzwerte und ein anderes Messverfahren. Beide Stoffe haben auch ganz andere Eigenschaften. Stickstoffdioxid ist ein Gas. Bei Feinstaub handelt es sich um ein Gemisch fester oder flüssiger Stoffe etwa von Rußpartikel, Staub aus Reifen-, Kupplungs- und Bremsenabrieb, Plastikteilchen, Pollen, Staub von Baustellen oder der Schüttgutverladung. Stickstoffoxide tragen jedoch als gasförmige Vorläufersubstanz unter anderem neben Ammoniak als besonders bedeutender Quelle zur sekundären Feinstaubbelastung bei. Beide Stoffe sind gesundheitsschädlich und können sich auf die Atemwege wie auf das Herz-Kreislaufsystem auswirken.

Es ist unumstritten, dass Stickstoffdioxid das Erkrankungsrisiko bei empfindlichen Bevölkerungsgruppen erhöht. Es ist zudem erwiesen, dass Stickstoffdioxid problematische Reaktionen im Körper hervorruft. Stickstoffdioxid ist ein ätzendes Reizgas, es schädigt das Schleimhautgewebe im gesamten Atemtrakt vor allem in den Bronchien und Lungenbläschen. In der Folge können Atemnot, Husten, Bronchitis, steigende Anfälligkeit für Atemwegsinfekte sowie Lungenfunktionsminderung auftreten. Besonders Asthmatiker und Menschen mit vorgeschädigten Atemwegen sind betroffen aber auch Kinder und ältere Menschen sind einem größeren Risiko im Hinblick auf die gesundheitsschädlichen Wirkungen von Stickstoffoxid ausgesetzt.

Stickstoffdioxid hat außerdem eine mittelbare Wirkung auf die menschliche Gesundheit. Diese besteht in seiner Eigenschaft als Vorläufersubstanz für Feinstaub. Eine chronisch erhöhte Feinstaubbelastung führt zu einem vermehrten Auftreten von Herz-, Kreislauf- und Atemwegserkrankungen in der Bevölkerung und verkürzt die Lebenserwartung insbesondere von Individuen mit relevanten Vorerkrankungen.

Die wissenschaftliche Diskussion hat sich seit der Formulierung der Grenzwerte erheblich weiterentwickelt. Es gibt zahlreiche aktuelle Studien, die die gesundheitliche Schädlichkeit von Stickstoffdioxid verdeutlichen und zwar noch fundierter und deutlicher als dies zum Zeitpunkt der Grenzwertfestlegung 1999 der Fall war. Darauf hat zuletzt beispielsweise Professor Dr. Nino Künzli, vom Schweizer Tropen- und Public Health Institute hingewiesen.

Der EU-Grenzwert für die Konzentration in der Außenluft beträgt 40 Mikrogramm je Kubikmeter – der Arbeitsplatz-Grenzwert für Arbeitende an Industriearbeitsplätzen und im Handwerk, bei denen aufgrund der Verwendung oder Erzeugung bestimmter Arbeitsstoffe eine erhöhte Stickstoffdioxid-Belastung zu erwarten ist, ist mit 950 Mikrogramm je Kubikmeter wesentlich höher. Dafür gibt es auch Gründe: Denn ein Arbeitsplatz-Grenzwert ist ein Wert für die zeitlich begrenzte Belastung gesunder Arbeitender, während durch Stickstoffdioxid in der Außenluft auch empfindliche Personen betroffen sein können, also auch Kinder, chronisch Kranke, ältere Personen – und Personen, die dem Schadstoff rund um die Uhr ausgesetzt sind, zum Beispiel weil sie an einer vielbefahrenen Straße wohnen. Für Büroarbeitsplätze sowie Privaträume findet der Arbeitsplatz-Grenzwert keine Anwendung.

Der Vergleich mit dem Rauchen und dem Silversterfeuerwerk ist irreführend. Zwar kommt es dabei punktuell zu höheren Belastungen, der EU-weite Grenzwert für Stickoxidbelastung ist jedoch ein Jahresmittelwert. Außerdem geht es darum, zusätzliche Risikofaktoren auszuschließen für besonders empfindliche Bevölkerungsgruppen. Denn diese können sich – anders als Raucher – nicht selbst entscheiden, ob sie sich einer Belastung exponieren wollen oder nicht.

Die Hauptquelle für hohe Stickstoffdioxid-Belastungen in Innenstädten sind Diesel-Fahrzeuge. In einigen Städten hat auch der Schiffsverkehr einen Anteil an der Stickoxid-Belastung. Es wurden zudem strenge Grenzwerte für neue Schiffsmotoren beschlossen, die in den nächsten Jahren in Kraft treten werden. Außerdem fördert die Bundesregierung auch die Nachrüstung alter Schiffsmotoren.

Nein. Wie die Luftqualität gemessen und bewertet wird, ist in der EU einheitlich geregelt. Fahrbeschränkungen und Fahrverbote gibt es nicht nur in Deutschland, sondern in zahlreichen anderen europäischen Städten, in denen die Luftbelastung noch zu hoch ist, wie zum Beispiel in London, Athen, Rom, Mailand, Madrid und Paris.

In der Londoner Innenstadt wird eine neue Maut für ältere Fahrzeuge erhoben, zusätzlich zu der Innenstadtmaut "Congestion Charge". In der so genannten "Ultra Low Emission Zone" (ULEZ) muss eine zusätzliche Maut entrichtet werden. Bis Oktober 2021 soll sie ausgeweitet werden auf fast das gesamte Stadtgebiet.

In Paris dürfen seit Juli 2019 Diesel-PKW, die vor 2016 und Benzin- Fahrzeuge die vor 1997 registriert wurden, nicht mehr in die Stadt fahren. Die Regelung gilt im Großraum Paris ab dem 1. Januar 2021. Ab 2025 sollen Fahrten mit Dieselfahrzeugen in Paris nicht mehr zugelassen sein. Eine Schadstoff-Vignette ist Pflicht. 

Auch in Athen gilt seit Jahrzehnten ein "rotierendes" Fahrverbot: An geraden Tagen dürfen im Stadtzentrum nur Autos mit einer geraden Autonummer fahren, an ungeraden Tagen solche mit ungerader Nummer.

Nach Auffassung des Bundesumweltministeriums sind alle Messstellen der zuständigen Behörden der Länder regelkonform aufgestellt. Die Bundesländer überprüfen die Position der Messstellen mindestens alle fünf Jahre. Auch die EU-Kommission überwacht die ordnungsgemäße Durchführung der Messungen und leitet ggf. Vertragsverletzungsverfahren ein. Solche Verfahren gibt es aktuell gegen andere Mitgliedstaaten, nicht aber gegen Deutschland.

Ergänzend zur regelmäßigen Überprüfung der Bundesländer hat das Bundesumweltministerium eine zusätzliche, unabhängige Begutachtung relevanter Messstellen durchführen lassen. Dies geschah in enger Abstimmung mit den Bundesländern. Zwar sah das Bundesumweltministerium keinen Anlass, die kompetente Betreuung der Luftmessnetze durch die Länder in Zweifel zu ziehen. Vor dem Hintergrund möglicher Fahrverbote sollen im Interesse der Öffentlichkeit alle relevanten Messstellen aber erneut und von unabhängiger Stelle begutachtet werden. Nordrhein-Westfalen hat dies bereits getan. Die Überprüfung durch den TÜV Rheinland hat ergeben, dass die dortigen Messstellen den EU-rechtlich vorgegebenen Anforderungen entsprechen.

Auch die vom Bundesumweltministerium in Auftrag gegebene unabhängige Untersuchung von bundesweit 70 Stickstoffdioxid-Messstellen durch den TÜV Rheinland zeigt, dass die geltenden EU-Regeln zur Messung der Luftqualität in den Bundesländern sach- und rechts-konform angewendet werden.

An rund 20 Prozent der Verkehrsmessmessstationen gab es 2019 Überschreitungen des Jahresmittel-Grenzwertes, 2018 waren es mit 42 Prozent noch mehr als doppelt so viele. An städtischen Hintergrundmessstellen traten keine Überschreitungen auf. Der seit 2010 einzuhaltende 1-Stunden-Grenzwert für Stickstoffdioxid (200 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft dürfen nicht öfter als 18-mal überschritten werden) wurde 2019 deutschlandweit eingehalten.

Der Grenzwert für den Arbeitsplatz (Ableitung aus der Maximalen Arbeitsplatz-Konzentration, MAK) gilt nur Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die berufsbedingt Schadstoffen ausgesetzt sind und deshalb zusätzlich eine arbeitsmedizinische Betreuung erhalten. und befinden sich somit unter einer strengeren Beobachtung als die Allgemeinbevölkerung. Der Wert gilt für acht Stunden täglich und für maximal 40 Stunden in der Woche. Die Grenzwerte für die Außenluft gelten hingegen für alle Menschen und rund um die Uhr: für Gesunde, Kranke, Kinder, Menschen mit Atemwegsbeschwerden, Asthma und Lungen- oder Herzkrankheiten.

Es gibt Vorgaben im Hinblick auf die großräumige und die kleinräumige Ortsbestimmung von Messstellen. Dabei handelt es sich um EU-weit geltende Regeln. Diese Vorgaben wurden in Deutschland in der 39. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes umgesetzt.

Die Messstellen werden von den Ländern regelmäßig, mindestens alle 5 Jahre, überprüft. Dafür gibt es einheitliche EU-Regeln. Falls nötig, werden sie nachjustiert. Auch die Europäische Kommission überwacht, ob die Mitgliedstaaten die Luftqualität ordnungsgemäß erfassen. Verstöße können die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens zur Folge haben. Diesbezügliche Verfahren wurden von der Europäischen Kommission gegen Rumänien, Slowakei, Belgien und Luxemburg eingeleitet. Gegen Deutschland liegt kein solches Vertragsverletzungsverfahren vor.

Die Umweltministerinnen und Umweltminister bestätigen, dass die Messstellen regelmäßig überprüft werden und auch regelkonform aufgestellt worden sind. Sie mahnen außerdem schnelle Maßnahmen an, damit der Stickstoffoxid-Ausstoß aus Diesel-PKW, die die Hauptquelle für Stickstoffdioxid in den Innenstädten sind, deutlich sinkt. In diesem Sinne haben sich auch alle 16 Bundesländer auf der Umweltministerkonferenz im Juni 2018 geäußert.

Die Europäische Umweltagentur (EUA) gibt auf diesen Seiten einen Überblick über alle Messstellen in der EU. Der EUA-Report "Air Quality in Europe – 2018" enthält zudem eine aktuelle Auswertung der NO₂-Belastung in der EU.

Für die Luftschadstoffe gibt es verschiedene Grenzwerte: Tageswerte, Monatsmittel- oder Jahresmittelwerte. Bei einem Mittelwert wird der Durchschnitt aus einer Reihe an Einzelwerten berechnet. Dadurch wird abgebildet, wie stark oder schwach die Luftbelastung über einem bestimmten Zeitraum ausfällt. Ein Jahresmittelgrenzwert lässt kurzfristige hohe Schadstoffbelastungen zu. Dieser sorgt dafür, dass solche Belastungsspitzen (zum Beispiel über 100 oder 200 Mikrogramm pro Kubikmeter Luft) in einem gesundheitlich vertretbaren Maße auftreten. Als solches dient er zur Prävention von Krankheiten beziehungsweise zum Gesundheitsschutz.

Nein. Die Bundesländer betreiben ihre Messnetze rechtskonform. Messungen finden unter anderem dort statt, wo die wahrscheinlich höchste Belastung für Menschen zu erwarten ist. Dies sieht die Luftqualitätsrichtlinie der EU so vor. Die Europäische Kommission überprüft die Einhaltung dieser Vorgaben. Verstöße können Vertragsverletzungsverfahren nach sich ziehen. Das jetzige Klageverfahren hat nichts mit den Messstellen zu tun, sondern ist auf die andauernden Grenzwertüberschreitungen bei Stickstoffdioxid in einer Reihe von Städten in Deutschland zurückzuführen. 

Zuständig für die Überwachung der Luftqualität sind die Behörden der Bundesländer. Die Richtlinie über Luftqualität und saubere Luft für Europa (Luftqualitätsrichtlinie) der EU legt fest, nach welchen Kriterien der Standort einer Messstelle bestimmt wird. Die EU-Luftqualitätsrichtlinie wurde in Deutschland durch die 39. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (39. BImSchV) in nationales Recht umgesetzt. 

Gemessen wird in der Regel dort, wo sich viele Menschen aufhalten, also in der Nähe von Straßen und/oder dort, wo Menschen wohnen. Direkt auf der Fahrbahn oder einer Autobahn wird darum nicht gemessen. Es wird zudem nicht nur dort gemessen, wo die Belastung am höchsten ist, sondern auch an anderen Stellen. Nur so lässt sich ein guter Überblick über die Luftqualität erreichen.

Durch Messstationen und Passivsammlermessungen kann ein Bild über besondere Belastungsbereiche einer Stadt gewonnen werden. Zusätzlich kann durch Modellrechnungen abgeschätzt werden, wie hoch die Luftbelastung an Straßen in einer Stadt ist, in der Umgebung der Messstelle und darüber hinaus. So wurde in München durch dieses Verfahren ermittelt, dass im Jahr 2015 auf einem Viertel des Hauptverkehrsstraßennetzes der NO₂-Jahresmittelgrenzwert überschritten wurde, das entspricht über 100 km.

In Ballungsräumen ist die Luft am schlechtesten. Die Belastung ist nicht überall gleich. Die höchsten Stickstoffdioxid (NO₂)-Werte gibt es an viel befahrenen Straßen in Innenstädten. Hier liegen die NO₂-Jahresmittelwerte noch häufig, teils deutlich über 40 Mikrogramm pro Kubikmeter (µg/m³). Weiter entfernt davon verringert sich die NO₂-Konzentration in der Luft. Da es neben dem Verkehr weitere Stickstoffoxid-Quellen gibt, zum Beispiel Heiz- und Industrieanlagen, die über das gesamte Stadtgebiet verteilt sind, entsteht eine Grundbelastung über dem Stadtgebiet. Das ist die städtische Hintergrundbelastung Hier liegen die NO₂-Jahresmittelwerte im Durchschnitt im Bereich von 20 µg/m³, in ländlichen Gebieten liegen die Jahresmittelwerte im Durchschnitt um 10 µg/m³.