Grundlagen der Endlagerprojekte

1. Gesetzliche Grundlagen und organisatorische Umsetzung

In der Bundesrepublik Deutschland hat der Gesetzgeber 1976 dem Bund die Verantwortung zur Einrichtung von Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle auferlegt (Paragraf 9a Absatz 3 Atomgesetz, AtG). Mit der konkreten Wahrnehmung dieser Aufgabe ist die Bundesgesellschaft für Endlagerung mbH (BGE) beauftragt (Paragraf 9a Absatz 3 Satz 2 zweiter Halbsatz AtG), deren alleiniger Gesellschafter der Bund ist.

Die atomrechtliche Genehmigungs- und Aufsichtsbehörde für ein Endlager gemäß Standortauswahlgesetz (StandAG) ist das Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE); dies gilt entsprechend für die Endlager Konrad und Morsleben, jedoch hinsichtlich der Genehmigungsbehördeneigenschaft mit Übergangszeiträumen zugunsten des jeweiligen Landes (siehe unten). Das BASE ist dem Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) zugeordnet und unterliegt damit bei der Durchführung der Endlageraufgaben dessen Fach- und Rechtsaufsicht. Das BMU setzt bei Fragen der nuklearen Entsorgung auch auf unabhängige Expertise aus dem In- und Ausland. Zu diesem Zweck wurde unter anderem die Entsorgungskommission (ESK) gegründet, ein unabhängiges Gremium aus Fachleuten, welches das BMU in allen Fragen der nuklearen Entsorgung berät.

Die atomrechtliche Zulassung eines Endlagers für radioaktive Abfälle durch eine Genehmigung oder einen Planfeststellungsbeschluss obliegt damit grundsätzlich dem Bund. Zur Auswahl eines zu suchenden Standortes für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle ist Näheres dem Standortauswahlgesetz zu entnehmen.

Die Planfeststellung kann in einem Schritt oder in einem gestuften Verfahren (Vorbescheid, Teilplanfeststellungsbeschlüsse, ähnlich der Genehmigung von Atomkraftwerken) erfolgen. Für das Endlager Konrad ist bis zur Erteilung der Zustimmung zu dessen Inbetriebnahme das Land Niedersachsen atomrechtliche Zulassungsbehörde, ebenso für die Rückholung der radioaktiven Abfälle aus der Schachtanlage Asse II und die anschließende Stilllegung dieser Anlage. Für das anhängige Verwaltungsverfahren zur Stilllegung des Endlagers für radioaktive Abfälle Morsleben ist bis zur Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses das Land Sachsen-Anhalt atomrechtliche Zulassungsbehörde.

2. Finanzierungsregelungen Endlagerung

Entsprechend dem Verursacherprinzip sind die Erzeuger beziehungsweise Ablieferer radioaktiver Abfälle grundsätzlich verpflichtet, die gegenwärtigen und zukünftigen Kosten für das Standortauswahlverfahren und die Endlagerung (Errichtungs- und Betriebskosten) einschließlich der Kosten der späteren Stilllegung der Endlager zu tragen (Paragrafen 21a, 21b AtG in Verbindung mit der Endlagervorausleistungsverordnung; StandAG). Auch die bei den Abfallverursachern bis zur Ablieferung an ein Endlager oder eine Landessammelstelle anfallenden Kosten, zum Beispiel für Konditionierung der radioaktiven Abfälle, werden grundsätzlich von den Abfallverursachern getragen.

Am 16. Juni 2017 ist das Gesetz zur Neuordnung der Verantwortung in der kerntechnischen Entsorgung in Kraft getreten. Es setzt die Empfehlungen der Kommission zur Überprüfung der Finanzierung des Kernenergieausstiegs um. Zentral war dabei, dass in Zukunft die Finanzierungsverantwortung der Handlungsverantwortung folgen soll.

Die Rückstellungen für Stilllegung und Abbau verbleiben bei den Atomkraftwerksbetreibern. Im Gegenzug liegt es auch an ihnen, ihre Atomkraftwerke so schnell wie möglich abzubauen und ihre Abfälle fachgerecht zu verpacken.

Die für die Zwischen- und Endlagerung von den Atomkraftwerksbetreibern gebildeten Rückstellungen sowie ein Risikozuschlag – insgesamt rund 24 Milliarden Euro – wurden im Juli 2017 in einen öffentlich-rechtlichen Fonds eingezahlt. Dieser Fonds zur Finanzierung der kerntechnischen Entsorgung (KENFO) legt diese Mittel unter Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien an und sichert die Finanzierung der Kosten für die sichere Entsorgung der entstandenen und zukünftig noch entstehenden radioaktiven Abfälle aus der gewerblichen Nutzung der Kernenergie zur Erzeugung von Elektrizität in Deutschland. Insofern endet die Finanzierungs- und Handlungspflicht der Atomkraftwerksbetreiber.

Im Einzelnen gilt:

  • Für die Phase bis zur Inbetriebnahme von Endlagern: Die Finanzierung insbesondere der Planung und Errichtung von Endlagern erfolgt durch Beiträge der Abfallverursacher (Paragraf 21b Absatz 1 AtG). Bis zur Erhebung der Beiträge, die nach Erlass einer Beitragsverordnung erfolgen wird, werden die Kosten des Endlagers im Wesentlichen über Vorausleistungen auf Beiträge finanziert. Nach Maßgabe der Endlagervorausleistungsverordnung (EndlagerVlV) erhebt das BMU diese Vorausleistungen zur Deckung des notwendigen Aufwands für die Planung, den Erwerb von Grundstücken und Rechten, die anlagenbezogene Forschung und Entwicklung, die Unterhaltung von Grundstücken und Einrichtungen sowie die Errichtung, die Erweiterung und die Erneuerung dieser Anlagen. Die Vorausleistungen werden auf die Beiträge nach Paragraf 21b Absatz 1 AtG angerechnet. Die Beiträge müssen nach Paragraf 21b Absatz 1 AtG von denjenigen, denen sich ein Vorteil durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme von Anlagen des Bundes zur Endlagerung radioaktiver Abfälle nach Paragraf 9a Absatz 1 Satz 1 AtG bietet, geleistet werden.
  • Für das Such- und Auswahlverfahren für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle nach dem StandAG gilt ein neu eingeführtes Umlagesystem (Paragrafen 28ff. StandAG), mit dem die notwendigen Tätigkeiten über die Abfallverursacher refinanziert werden. Dazu zählt auch die Offenhaltung und gegebenenfalls der Rückbau des Bergwerks Gorleben.
  • Für den Betrieb von Endlagern: Nach Paragraf 21a AtG werden von den Ablieferungspflichtigen Kosten (Gebühren und Auslagen) für die Benutzung von Anlagen des Bundes nach Paragraf 9a Absatz 3 AtG erhoben.

3. Kosten der einzelnen Endlagerprojekte und der Endlagerforschung

3.1 Schacht Konrad

Die berechneten Gesamtkosten der Errichtung des Endlagers Konrad belaufen sich nach derzeitigem Stand auf circa 4,20 Milliarden Euro zuzüglich 0,9 Mrd. EUR für den Projektstand bis 2007.

Für den zweischichtigen Einlagerungsbetrieb sowie die Kosten der Stilllegung bestehen erste Kostenschätzungen über 2,85 Milliarden EUR (Einlagerungsbetrieb) beziehungsweise 1,25 Milliarden EUR (Stilllegung). Somit ergibt sich für das Projekt Konrad eine Gesamtkostenschätzung über 9,2 Milliarden EUR.

3.2 Endlager für radioaktive Abfälle Morsleben (ERAM)

Die Kosten, die für das Endlager Morsleben bis Ende 2020 seit der deutschen Wiedervereinigung entstanden sind, belaufen sich auf circa 1,45 Milliarden Euro. Die Kosten der Stilllegung wurden im Jahr 2007 auf circa 1,56 Milliarden Euro geschätzt und beinhalten noch keine Preissteigerungen nach dem Baupreisindex.

3.3 Salzstock Gorleben

Für das Projekt Gorleben sind von 1977 bis Ende 2020 Kosten in Höhe von rund 1,94 Milliarden Euro entstanden. Die weiteren Kosten für Gorleben werden von verschiedenen Faktoren abhängen, so unter anderem vom Zeitraum der Offenhaltung. Sie sind daher derzeit noch nicht konkret bezifferbar. Aus dem Standortauswahlverfahren für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle ist der Salzstock Gorleben ausgeschieden.

3.4 Schachtanlage Asse II

Die Gesamtkosten für die Stilllegung der Schachtanlage Asse II, die vom Bund getragen werden, lassen sich zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht abschätzen.

Die Brutto‐Gesamtkosten seit der Übernahme der Verantwortung für die Schachtanlage Asse II durch das Bundesamt für Strahlenschutz im Jahr 2009 bis zum geplanten Beginn der Rückholung im Jahr 2033 betragen voraussichtlich 4,72 Milliarden EUR. Der Betrag setzt sich aus den aufgelaufenen Ist‐Kosten von 2009 bis 2020 in Höhe von 1,27 Milliarden EUR (brutto) sowie der Kostenschätzung für den Zeitraum von 2021 bis 2033 in Höhe von 3,45 Milliarden EUR (brutto) zusammen.

Lex Asse

Ziel des am 28. Februar 2013 vom Bundestag verabschiedeten Gesetzes ist, die Rückholung der radioaktiven Abfälle aus der Schachtanlage Asse II im Hinblick auf die sichere Stilllegung festzuschreiben und eine Beschleunigung der Arbeiten zu ermöglichen.

4. Aufgabenübertragung an die BGE

Mit Wirkung ab 25. April 2017 hat der Bund die neugegründete Bundesgesellschaft für Endlagerung mbH (BGE) mit der Wahrnehmung von Aufgaben beauftragt, für die der Bund nach Atomgesetz zuständig ist. Die BGE übernimmt damit die Errichtung, den Betrieb und die Stilllegung von Endlagern sowie die Rückholung der radioaktiven Abfälle und die spätere Stilllegung der Schachtanlage Asse II nebst der Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten durch Beleihung in bestimmten Teilbereichen. Die BGE wurde zugleich auch Vorhabenträgerin nach dem Standortauswahlgesetz. Sie befindet sich zu 100 Prozent im Eigentum des Bundes (siehe auch Paragraf 9a Absatz 3 Satz 2 zweiter Halbsatz AtG). Ihre Aufgaben und Zuständigkeiten ergeben sich im Wesentlichen aus Paragraf 9a Absatz 3 Satz 1 AtG, dem Standortauswahlgesetz und dem Entsorgungsübergangsgesetz. Die Aufgaben wurden detaillierter durch Bescheid des BMU festgelegt. Der ursprüngliche Bescheid zur Übertragung der Aufgabenwahrnehmung wurde durch Bescheide vom 27. Juni 2019 und vom 31. Juli 2020 aktualisiert.