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16.01.2019

Rede von Rita Schwarzelühr-Sutter zu steigenden Kohlenstoffdioxid-Preisen für energieintensive Industrien

16.01.2019 | Klimaschutz

Arbeitskreis "Zukunftsenergien"

01.08.2018 | Emissionshandel

Gesetzentwurf zur Reform des Emissionshandels

Unzureichender Klimaschutz führt in der Industrie zu steigenden Kohlenstoffdioxid-Kosten. Der EU-Emissionshandel geht gestärkt aus der letzten Reform hervor, der Markt spiegelt dies in gestiegenen Kohlenstoffdioxid-Preisen wieder.

– Es gilt das gesprochene Wort –

Sehr geehrte Frau Dr. Nietfeld,
sehr geehrter Hr. Dr. Baumann,

vielen Dank für die Einladung zur heutigen Veranstaltung des "Forum für Zukunftsenergien".

Sehr geehrte Kolleginnen und Kollegen aus dem Bundestag,

meine sehr geehrten Damen und Herren,

ich freue mich sehr, dass ich die Gelegenheit bekommen habe, heute mit Ihnen gemeinsam einige Aspekte steigender CO2-Preise zu betrachten, gerade auch im Hinblick auf die energieintensiven Industrien.

Beginnen möchte ich mit einer vielleicht etwas ungewöhnlichen Geschichte zu diesem Thema: Vor einigen Wochen gab es in einem Fernsehbericht ein Interview mit dem Produktionsleiter der BASF in Ludwigshafen, der die Vorschläge einer unternehmensinternen Planungsgruppe vorstellte, wie BASF auf das Problem des Niedrigwassers im Rhein reagieren soll.

Und bei diesen Vorschlägen ging es sowohl um die deutliche Ausweitung von Lagerkapazitäten als auch um den Aufbau einer eigenen Flotte von Flachbodenschiffen, die auch bei Niedrigwasser die Rohmaterialien und Fertigprodukte an- und abtransportieren können.

Auch das sind steigende CO2-Preise für die energieintensive Industrie, die aber nicht hervorgerufen werden durch Klimaschutzmaßnahmen, sondern als Folgekosten des bislang nicht ausreichenden Klimaschutzes.

Mit diesem Einstieg möchte ich Ihnen vermitteln, dass wir immer sehr klar vor Augen haben müssen, welche Alternativen zur Auswahl stehen.

Der Umkehrschluss aus "Mehr Klimaschutz = steigende CO2-Preise" also: "Weniger Klimaschutz = sinkende CO2-Preise" ist eben nicht gegeben und stellt auch keine Alternative für die Politik dar.

Ich möchte Ihnen die Thematik steigender CO2-Preise für die energieintensiven Industrien anhand von drei Leitfragen näherbringen:
1) Steigen die CO2-Preise, und wenn ja, warum?
2) In welchem Ausmaß steigen mit den CO2-Preisen auch die CO2-Kosten der Unternehmen?
3) Wie können die energieintensiven Industrien auf steigende CO2-Preise reagieren?  

Zunächst zu Punkt eins: Steigen die CO2-Preise überhaupt? Diese Frage mag auf den ersten Blick banal erscheinen. Denn ein Blick zurück auf die Preisentwicklung der vergangenen zwei Jahre spricht eine sehr deutliche Sprache: Lagen die Zertifikatpreise in der ersten Jahreshälfte 2017 noch auf einem Niveau um die fünf Euro pro Tonne, stieg der Preis dann in einigen Stufenbewegungen vom September 2017 bis zum August 2018 auf fünfundzwanzig Euro pro Tonne. Seither bewegen wir uns in einem Preiskorridor von etwa achtzehn bis fünfundzwanzig Euro pro Tonne.

Wir sollten bei dieser Analyse jedoch nicht vergessen, dass auch dieses Preisniveau immer noch unter den dreißig Euro liegt, die bereits vor etwa acht Jahren für die laufende Handelsperiode erwartet wurden. Für die politische Planung und auch für die Entscheidungen in der Industrie ist es jedoch viel entscheidender, ob dieses höhere CO2-Preisniveau von Dauer sein wird, und ob die CO2-Preise zukünftig immer weiter steigen werden.

Zum ersten Teil der Frage besteht momentan eine breite Einigkeit unter den Marktanalysten, dass der gestiegene CO2-Preis keine Eintagsfliege ist. Der Hauptgrund für diese Einschätzung ist sicherlich die erfolgreiche Reform des EU-Emissionshandels, die das System wieder fit gemacht hat. Der der Emissionshandel kann in der vierten Handelsperiode wieder seine Funktion als Motor des Europäischen Klimaschutzes wahrnehmen.

Der bestehende Zertifikateüberschuss wird nun deutlich schneller und nachhaltiger vom Markt genommen, als dies bislang durch die Regelungen zur Marktstabilitätsreserve vorgesehen war.

Aber diese Signale der ETS-Reform allein führen noch nicht zu steigenden Zertifikatepreisen. Hierzu war es vielmehr nötig, dass auch die Marktteilnehmer ihr Verhalten ändern und nicht nur die kurzfristig benötigten Zertifikatmengen kauften, sondern auch längerfristig in diesen Markt investieren.

Die Preisentwicklung der vergangenen zwei Jahre dokumentiert sehr eindrücklich, dass das Vertrauen der Marktteilnehmer in die langfristige Wirksamkeit des Instruments wieder zurückgekehrt ist.
 
Erlauben Sie mir in diesem Zusammenhang einen Hinweis zur Bedeutung der Finanzakteure auf dem CO2-Markt.

Als die Preise im Sommer 2018 erstmals wieder über zwanzig Euro lagen, kamen recht schnell Vermutungen auf, dass hinter dieser Preisentwicklung hauptsächlich spekulative Investoren steckten und man die Unternehmen im ETS vor solchen Spekulanten schützen müsse – beispielsweise durch Einschränkungen des Teilnehmerkreises an den Auktionen.

Von solchen Vorschlägen halte ich – offen gesagt – gar nichts. Denn zum einen müsste man dann bei den Auktionen auch Gebotsbeschränkungen für alle anderen Bieter festlegen und würde so am Ende den Handel im Emissionshandel abschaffen.

Und zum anderen erfüllen die Finanzakteure im Emissionshandel eine wichtige Funktion – und das sage ich jetzt nicht mit Rücksicht auf unseren heutigen Veranstaltungsort. Denn die Finanzakteure sorgen nicht nur kurzfristig für eine ausreichend hohe Liquidität am Markt, sondern auch langfristig dafür, dass extreme Preisausschläge vermieden werden. Dieser Aspekt wird in der "Spekulantendebatte" gerne übersehen.

Nun zum zweiten Teil der Frage, wie es zukünftig mit dem Anstieg der CO2-Preise weitergeht. Unter den Marktanalysen gibt es derzeit niemanden, der davon ausgeht, dass die CO2-Preise bis 2030 wieder deutlich sinken werden. Über Höhe und Geschwindigkeit eines weiteren Preisanstiegs gibt es dagegen unterschiedliche Prognosen.

Die Einigkeit der Marktbeobachter über die grundsätzliche Richtung der zukünftigen Preisentwicklung ist durchaus verständlich: Denn wenn der Emissionshandel mit der Reform wieder wirksam geworden ist, dann greifen auch wieder die Wirkprinzipien dieses Instruments.

Und demnach spiegelt dann der Zertifikatspreis die Kosten der jeweils günstigsten zur Verfügung stehenden Minderungsmaßnahme wider. Diese Maßnahme ist momentan im Wesentlichen der Brennstoffwechsel von Steinkohle zu Gas, vornehmlich im Bereich der Stromerzeugung (der sogenannten "fuel switch").

Das bedeutet auch: Wenn sich die Brennstoffpreise von Steinkohle und Gas ändern, verändert sich der Zertifikatspreis entsprechend mit. Diesen Zusammenhang können Sie beim Verlauf des Zertifikatspreises über das Jahr 2018 hinweg sehr schön nachvollziehen.

Aber eins ist klar: Auf einem langfristigen Minderungspfad im Emissionshandel müssen auch Maßnahmen mit höheren Vermeidungskosten realisiert werden.

Von daher fasse ich meine Antwort auf die erste Frage zusammen:

  • Ja, der Anstieg der CO2-Preise ist keine Eintagsfliege, sondern eine rationale Folge der erfolgreichen ETS-Reform.
  • Und die derzeitige Marktentwicklung lässt den Schluss zu, dass der Zertifikatspreis zukünftig wieder die tatsächlichen Knappheitspreise abbildet.  

Nach diesem Ausflug zur Preisbildung nun zu meinem zweiten Punkt: In welchem Ausmaß steigen mit den CO2-Preisen auch die CO2-Kosten für die Unternehmen?

Die Unterscheidung zwischen den CO2-Preisen und den CO2-Kosten ist insbesondere für die energieintensiven Industrien von entscheidender Bedeutung. Denn soweit die Unternehmen eine kostenlose Zuteilung erhalten oder die Kosten des Zukaufs zusätzlicher Zertifikate über ihre Produktpreise abwälzen können, entstehen im Unternehmen keine zusätzlichen CO2-Kosten.

Seit der Einführung des Emissionshandels ist der Schutz vor Carbon Leakage ein integraler Bestandteil des ETS-Systems. Durch diesen Schutz soll verhindert werden, dass energieintensive Industrien, die mit ihren Produkten im internationalen Wettbewerb stehen, ungerechtfertigte Wettbewerbsnachteile tragen müssen. Diesem Risiko wird durch die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten Rechnung getragen.

Für die Bundesregierung war der Schutz vor Carbon Leakage neben der Stärkung des Emissionshandels das zweite zentrale Ziel der ETS-Reform. Die Bundesregierung konnte bei den Verhandlungen zur Richtlinie gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag der EU-Kommission deutliche Verbesserungen für die betroffene Industrie erreichen.

Dies betrifft insbesondere die Regelungen, mit denen vermieden wird, dass auch in der nächsten Handelsperiode ein sektorübergreifender Korrekturfaktor angewendet werden muss.

Auf der anderen Seite werden die zur Berechnung der kostenlosen Zuteilung verwendeten Produktbenchmarks aktualisiert. Dies ist jedoch folgerichtig, da diese Anpassung nur den erreichten technologischen Fortschritt in einem Sektor abbildet.

In diesem Zusammenhang ist häufig kritisiert worden, dass bei der ETS-Reform eine Mindestabwertungsrate von drei Prozent festgelegt wurde, die auch für Produkte gilt, bei denen bislang nur geringe oder gar keine Effizienzfortschritte erreicht wurden.

Um diese Kritik einzuordnen, sollte man dies der Situation in der laufenden Handelsperiode gegenüberstellen, in der die kostenlosen Zuteilungen aller Anlagenbetreiber durch den sektorübergreifenden Korrekturfaktor um durchschnittlich elf Prozent pro Jahr gekürzt werden. Im Vergleich dazu fällt die Benchmark-Mindestabwertung um drei Prozent für die Zeit ab 2021 deutlich geringer aus.

Für den Bereich der direkten CO2-Kosten möchte ich daher als Ergebnis zwei Punkte festhalten:

  • Steigende CO2-Preise sind für die energieintensiven Industrien nur in dem Umfang relevant, wie die Emissionen der Anlagen nicht durch eine kostenlose Zuteilung abgedeckt sind oder nicht über die Produktpreise abgewälzt werden können. Denn nur in diesem Umfang entstehen den Unternehmen zusätzliche CO2-Kosten.
  • Der Schutz vor Carbon Leakage ist durch die neuen Regelungen für die kostenlose Zuteilung auch weiterhin gewährleistet. Denn effiziente Anlagen, die den Benchmark erreichen, müssen auch nach 2020 nur in einem geringen Umfang zusätzliche CO2-Kosten tragen.

Diese Zusammenfassung bezieht sich auf die direkten CO2-Kosten. Also die Kosten der Unternehmen, die am Emissionshandel teilnehmen und ihre CO2-Emissionen durch den Zukauf von Zertifikaten abdecken müssen, soweit sie keine kostenlose Zuteilung erhalten.

Die andere Seite der Medaille sind die indirekten CO2-Kosten. Dies betrifft stromintensive Unternehmen, denen zusätzliche Kosten daraus entstehen, dass der Strompreis durch den Emissionshandel ansteigt, weil fossil befeuerte Kraftwerke die Kosten für die zugekauften Zertifikate auf ihre Gebotspreise umlegen.

Hier hatte sich die Bundesregierung bei den Verhandlungen zur ETS-Richtlinie ebenfalls für einen wirksamen Carbon-Leakage-Schutz stark gemacht. Wir hatten dabei allerdings mit erheblichen Widerständen anderer Mitgliedstaaten und des Europäischen Parlaments zu kämpfen.

Mit der nun in der ETS-Richtlinie fortgeführten Regelung, dass jeder Mitgliedstaat selbst über die Ausgestaltung der Strompreiskompensation entscheidet, passiert allerdings genau das Gegenteil des Gewollten:

Denn als nationale Beihilfe unterliegt eine Strompreiskompensation in Deutschland der vollständigen Beihilfenkontrolle durch die EU-Kommission. Und wer von Ihnen schon einmal in diesem Bereich tätig war, wird mir zustimmen, dass in diesen Fällen über das Instrument der Beihilfe-Leitlinien die EU-Kommission faktisch alleine bestimmt, was die Mitgliedstaaten an Strompreiskompensation gewähren dürfen.

Allerdings gibt es bislang noch keine Anhaltspunkte, wie die EU-Kommission die neuen Beihilfeleitlinien für die Strompreiskompensation ab 2021 ausgestalten wird. Die Bundesregierung wird sich natürlich weiterhin für einen adäquaten Schutz der betroffenen Unternehmen einsetzen.

Vor diesem Hintergrund also das Ergebnis zur zweiten Frage hinsichtlich der indirekten CO2-Kosten:

  • Die Bundesregierung hat sich mit ihrem Anliegen nach einer EU-weit einheitlichen Regelung zur Strompreiskompensation nicht durchsetzen können.
  • Nun sind die betroffenen Unternehmen zunächst einmal davon abhängig, in welchem Umfang es die EU-Kommission gestattet, dass die Mitgliedstaaten nationale Strompreiskompensationen ab 2021 vorsehen.

Und abschließend nun zu meinem dritten Punkt: Wie können die energieintensiven Industrien auf steigende CO2-Preise reagieren?

Wie ich vorhin schon ausgeführt habe, sollten Sie davon ausgehen, dass die Preise mittel- und langfristig weiter steigen werden. Und daraus ergibt sich die klare Schlussfolgerung, dass vorausschauende Unternehmen auf die steigenden CO2-Preise reagieren müssen.

Aus den Erfahrungen der vergangenen Jahre werden Sie mir sicherlich zustimmen, dass bei Investitionsentscheidungen in den letzten fünfzehn Jahren immer auch eine "Nulloption" im Raum stand: Was passiert eigentlich, wenn es zukünftig keine CO2-Bepreisung mehr gibt? Dies führte vielfach dazu, dass Unternehmen die aus Klimaschutzsicht nur "zweitbesten Lösungen" realisiert haben. Und auf der anderen Seite gab es einige "mutige" Unternehmen mit innovativen Klimaschutz-Investitionen, die dann jedoch wegen der niedrigen CO2-Preise über viele Jahre hinweg unwirtschaftlich waren.

An dieser Stelle gibt die Entwicklung seit der ETS-Reform Anlass zu einer deutlichen Verbesserung der Planungssicherheit bei Investitionsentscheidungen für den Einsatz CO2-ärmerer Technologien.

Darüber hinaus benötigen wir jedoch gerade bei den energieintensiven Industrien neuartige Produktionsverfahren, um dem Ziel einer treibhausgasneutralen Wirtschaft näherzukommen. Diese Entwicklung neuer Technologien erfordert vielfach einen sehr hohen finanziellen Aufwand, den ein Unternehmen alleine nicht schultern kann.

Trotzdem benötigen wir bereits jetzt den Einstieg in diese Technologien, damit sie im großtechnischen Maßstab zur Verfügung stehen, wenn die Emissionsbudgets so gering werden, dass eine Weiterführung der bisherigen Produktionsweisen im heutigen Maßstab nicht mehr möglich ist.

Deshalb ist es nötig, die Realisierung dieser Technologien durch erhebliche öffentliche Mittel zu fördern. Die Einrichtung des EU-Innovationsfonds verfolgt diesen Ansatz und schließt damit einen Kreis:

Der EU-Emissionshandel erzeugt durch die Versteigerung der Zertifikate Erlöse, die teilweise dazu verwendet werden, die großtechnische Entwicklung von Technologien in den ETS-Branchen zu fördern, die erforderlich sind, um die zukünftig kleiner werdenden Emissionsbudgets einzuhalten.

Mit derselben Zielrichtung hat das Bundesumweltministerium auf nationaler Ebene das Förderprogramm zur Dekarbonisierung in der Industrie angestoßen.

Die Projektideen, die uns mittlerweile aus vielen der betroffenen ETS-Sektoren erreichen, sehen sehr vielversprechend aus. Vielleicht können wir schon in diesem Jahr, spätestens jedoch ab nächsten Jahr mit der Förderung erster Pilotprojekte beginnen. Damit nicht genug: Wir werden zusätzlich dieses Jahr zur Unterstützung von Unternehmen, die hier ernsthaft voran gehen wollen, ein "Kompetenzzentrum Klimaschutz in energieintensiven Industrien" aufbauen. Das Kompetenzzentrum soll in engem Austausch mit Forschungseinrichtungen, der Industrie und internationalen Institutionen die Dekarbonisierung energieintensiver Prozesse voranbringen und unser Förderprogramm umsetzen und weiterentwickeln. Das Kompetenzzentrum wird in Zusammenarbeit mit der Universität Cottbus in der Region Lausitz entstehen.

Die Idee stammt aus einem Branchendialog, die das Bundesumweltministerium mit Vertretern der energieintensiven Industrien führt. Dabei begrüßen wir ausdrücklich die Ernsthaftigkeit, mit der die Unternehmen diese neuen CO2-Strategien verfolgen.

Um dies einmal auf den Punkt zu bringen, kann man es vielleicht so zusammenfassen, dass Projektideen für innovative CO2-ärmere Produktionsverfahren offensichtlich nicht aus den PR-Abteilungen der Unternehmen stammen, sondern eher direkt von der Geschäftsleitung kommen.  

Ich hoffe, ich konnte Ihnen einige Aspekte zum Thema steigender CO2-Preise für die energieintensiven Industrien näherbringen.

Ich habe mich dabei an den tatsächlichen Problemlagen orientiert und dies nicht nochmals ausdrücklich als "Sicht des BMU" ausgewiesen, wie es der Vortragstitel eigentlich angekündigt hatte.

Denn das BMU hat in den vergangenen vierzehn Jahren seit der Einführung des EU-Emissionshandels sicherlich ausreichend dokumentiert, dass es die berechtigten Belange der energieintensiven Industrien und den Schutz vor Carbon Leakage immer ebenso ernst genommen hat wie die Einführung und Fortentwicklung des EU-Emissionshandels als zentrales Instrument der EU-Klimaschutzpolitik. Und ich kann Ihnen versichern, dass dies auch in Zukunft und unter den Bedingungen steigender CO2-Preise so bleiben wird.

Und nun freue ich mich auf Ihre Fragen und Diskussionsbeiträge.  

Vielen Dank.

16.01.2019 | Rede Emissionshandel