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Strahlenschutzgesetz

Wann tritt das neue Strahlenschutzgesetz in Kraft?

Das neue Strahlenschutzgesetz ist, zeitgleich mit konkretisierenden Regelungen der neuen Strahlenschutzverordnung, am 31. Dezember 2018 in Kraft getreten. Die Notfallschutzbestimmungen und die Vorschriften zur Überwachung der Umweltradioaktivität sind bereits seit dem 1. Oktober 2017 in Kraft. Die bisherige Strahlenschutzverordnung und auch die Röntgenverordnung sind am 31. Dezember 2018 außer Kraft getreten.

Warum brauchen wir eine Neuordnung des Rechts zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung?

In den vergangenen Jahren hat sich Deutschland auf europäischer Ebene erfolgreich für neue Standards beim Strahlenschutzrecht stark gemacht. In der Richtlinie 2013/59/Euratom wird der bereits breite Anwendungsbereich des Strahlenschutzrechts ausgeweitet. Das Strahlenschutzgesetz und die neue Strahlenschutzverordnung dienen der Umsetzung der Richtlinie ins deutsche Recht. Sie erfüllen zudem den Auftrag aus dem Koalitionsvertrag für die 18. und für die 19. Legislaturperiode, das Strahlenschutzrecht zu modernisieren und den radiologischen Notfallschutz zur Bewältigung von Katastrophen in kerntechnischen Anlagen auf Grundlage der Erfahrungen nach Fukushima konzeptionell fortzuentwickeln sowie das Strahlenschutzgesetz auf Verordnungsebene zu konkretisieren.

Bleibt die Freigabe radioaktiver Stoffe auch mit dem neuen Gesetz erlaubt?

Die Freigabe wird weiter zulässig sein und wie bislang in der Strahlenschutzverordnung geregelt. Die Regelungen sind an die Vorgaben der Richtlinie 2013/59/Euratom angepasst worden. Weitergehende grundlegende Änderungen gibt es bei der Freigabe radiologisch unbedenklicher geringfügig radioaktiver Stoffe nicht.

Warum hat es nach Fukushima so lange gedauert, die Notfallschutzmaßnahmen anzupassen?

Eine Anpassung des nuklearen Notfallschutzes in Deutschland aufgrund der Erfahrungen aus dem Fukushima-Unfall geschieht nicht erst mit dem Strahlenschutzgesetz. Schon im Jahr 2011 wurde im Auftrag des Bundesumweltministeriums von der Strahlenschutzkommission mit der Aufarbeitung des Unfalls begonnen. Ihre Ergebnisse hat sie in mehreren Empfehlungen zusammengestellt. Insbesondere wurde Anfang 2014 die Überarbeitung der "Radiologischen Grundlagen für Entscheidungen über Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bei unfallbedingten Freisetzungen von Radionukliden" abgeschlossen und Anfang 2015 die Überarbeitung der "Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz in der Umgebung kerntechnischer Anlagen", die als herausragendes Element die Ausweitung der Katastrophenschutzplanungsradien enthält. Die Rahmenempfehlungen, deren Anwendung auch von der Konferenz der Innenminister der Länder unterstützt wird, enthält als herausragende Konsequenz aus dem Fukushima-Unfall die Ausweitung der Planungsradien für den Katastrophenschutz in der Umgebung kerntechnischer Anlagen. Die Konferenz der Innenminister der Länder hat 2014 beschlossen, dass diese erweiterten Planungszonen und eine ergänzende Rahmenempfehlung über die Planung und Durchführung von Evakuierungsmaßnahmen bereits jetzt durch Änderungen der Sonderschutzpläne berücksichtigt werden soll. Die Radiologischen Grundlagen und die Rahmenempfehlungen werden Eingang in die Notfallpläne des Bundes und der Länder finden, so dass diese die aus dem Fukushima-Unfall gezogenen Lehren auch fachlich beinhalten werden.

Welche Lehren ziehen wir mit dem Gesetz aus Fukushima?

Der rechtliche und administrative Rahmen für die Notfallvorsorge und Notfallbewältigung wird mit dem neuen Notfallmanagementsystem von Bund und Ländern so fortentwickelt, dass alle an der Notfallreaktion beteiligten Behörden und Hilfsorganisationen möglichst in der Lage sind, im Notfall abgestimmte Entscheidungen zu treffen und angemessene Schutzmaßnahmen rechtzeitig durchzuführen. Die bislang vor allem in Empfehlungen der Strahlenschutzkommission vorliegenden radiologischen Bewertungsmaßstäbe werden durch das neue Strahlenschutzgesetz rechtlich mit anderen Rechtsvorschriften des Bundes, der Länder und der EU, die auch dem Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt dienen, verzahnt.

Inwieweit wurde der radiologische Notfallschutz zur Bewältigung von nuklearen Katastrophen angepasst?

Das Gesetz fordert abgestimmte Notfallpläne zwischen Bund und Ländern. Zukünftig wird es drei Arten von Notfallplänen geben und zwar 

  • den allgemeinen Notfallplan des Bundes,
  • die besonderen Notfallpläne des Bundes sowie
  • die allgemeinen und besonderen Notfallpläne der Länder. 

Daneben gibt es für Atomkraftwerke oder andere Anlagen mit besonderem Gefahrenpotential weiterhin Sonderschutzpläne, sogenannte externe Notfallpläne, der zuständigen Landesbehörden. Diese ergänzen dann die allgemeinen und besonderen Pläne von Bund und Ländern unter Berücksichtigung örtlicher Gegebenheiten und der Vorkehrungen des Betreibers. Die Notfallpläne sollen die an der Notfallreaktion beteiligten Organisationen in die Lage versetzen, im Notfall unverzüglich abgestimmte Entscheidungen zu treffen und die angemessenen Maßnahmen rechtzeitig durchzuführen.
Alle Notfallpläne haben als gemeinsame Grundlage Referenzszenarien, die im allgemeinen Notfallplan des Bundes festgelegt werden. Diese Szenarien decken sowohl Kernkraftwerksunfälle im In- und Ausland als auch Ereignisse mit eher regionalen Auswirkungen, wie z. B. Transportunfälle, ab. Zudem sollen die Notfallpläne Hinweise auf die Behördenzuständigkeiten in Bund und Ländern für die Bewältigung der betrachteten Ereignisse geben.

Ein wesentlicher Bestandteil des allgemeinen Notfallplans des Bundes sind optimierte Schutzstrategien, die spezifisch für die einzelnen Referenzszenarien dargestellt werden. Jede Schutzstrategie macht Aussagen zu Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung und der Einsatzkräfte, die beim jeweiligen Szenario in Betracht kommen, sowie zu Dosis- und Kontaminationswerten, die als radiologisches Kriterium für die Angemessenheit dieser Schutzmaßnahmen dienen.

Den besonderen Notfallplänen des Bundes liegt als neuer zentraler Gedanke der sogenannte Verzahnungsansatz zugrunde. Danach sollen Bundesressorts und Fachbehörden, die im Alltagsgeschäft beim Vollzug von Bundesgesetzen Aufgaben der Gefahrenabwehr in einem bestimmten Lebens- oder Wirtschaftsbereich wahrnehmen, diese Verantwortung und Zuständigkeit grundsätzlich auch bei radiologischen Notfällen behalten. Die etablierten und erprobten Organisationsprinzipien, Verwaltungsstrukturen, Einrichtungen und Vorhaltungen des Katastrophenschutzes und der Gefahrenabwehr, die sich bei anderen vom Menschen verursachten schweren Unglücksfällen, bei Naturkatastrophen oder z. B. Lebensmittelkrisen auch in der Praxis bewährt haben, sollen gleichermaßen für den radiologischen Notfallschutz genutzt werden, um eine praktikable Integration des radiologischen Notfallschutzes in das komplexe System des Bevölkerungsschutzes zu erreichen.

Die gleiche Systematik wie auf der Bundesebene soll auch auf der Länderebene angewandt werden. Die allgemeinen und besonderen Notfallpläne der Länder konkretisieren und ergänzen die Notfallpläne des Bundes. Auch ihr Aufbau wird möglichst der Systematik der Bundespläne folgen. Hierdurch wird zum einen die Abstimmung der Pläne erleichtert und zum anderen ein koordiniertes Handeln unterstützt.

Die bisherigen Grundlagen für die Notfallvorsorge und -reaktion wie z. B. die "Radiologischen Grundlagen für Entscheidungen über Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung bei unfallbedingten Freisetzungen von Radionukliden", die "Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz in der Umgebung kerntechnischer Anlagen", die "Empfehlungen zu medizinischen Maßnahmen, speziell bei Kernkraftwerksunfällen" oder der "Maßnahmenkatalog" werden inhaltlich weiter Verwendung finden. Diese Empfehlungen der Strahlenschutzkommission werden in die Notfallpläne des Bundes einfließen, und ihre Inhalte dadurch auf eine formelle rechtliche Ebene gehoben. Da die Notfallpläne des Bundes von der Bundesregierung als all-gemeine Verwaltungsvorschriften mit Zustimmung des Bundesrates beschlossen werden, sind sie in Zukunft für alle Behörden, die an der Notfallbewältigung beteiligt sind, verbindlich.

Das Strahlenschutzgesetz sieht die Einrichtung eines radiologischen Lagezentrums des Bundes vor. Bislang mussten sowohl die Länder für die Zwecke des Katastrophenschutzes und der Bund für seine überregionalen Maßnahmen der Strahlenschutzvorsorge jeweils eigene Lagebilder erstellen. Vor dem Hintergrund des Ausstiegs aus der kommerziellen Nutzung der Kernenergie und dem damit verbundenen Abbau von Kapazitäten des nuklearen Notfallschutzes in den Ländern kommt dem Lagezentrum zukünftig eine herausgehobene Bedeutung zu.

Aufgabe des Lagezentrums wird primär sein, in einem Notfall für ganz Deutschland und angrenzende Gebiete ein großräumiges Lagebild, das sogenannte einheitliche radiologische Lagebild, zu erstellen, das sowohl die aktuelle Situation beschreibt als auch Aussagen zur vermuteten zukünftigen Entwicklung macht. Das Lagebild wird insbesondere auch darstellen, für welche Gebiete eine Überschreitung der Dosis- oder Kontaminationswerte zu befürchten ist, die im allgemeinen Notfallplan des Bundes für bestimmte Schutzmaßnahmen festgelegt sind. Die Entscheidung, in welchen Gebieten die jeweils in Betracht kommenden Schutzmaßnahmen durchgeführt werden können und sollen, bleibt dem Ermessen der zuständigen Behörden der Länder überlassen, da beim operativen Krisenmanagement neben den radiologischen Gesichtspunkten noch weitere Aspekte zu bedenken sind, über die länderseitig detailliertere Informationen vorliegen.

Über die Erstellung des einheitlichen radiologischen Lagebildes hinaus hat das radiologische Lagezentrum des Bundes auch Koordinierungs- und Meldeaufgaben. Dazu gehört z. B. die Koordinierung von Messungen von Bund und Ländern zur Umweltradioaktivität, die Funktion als Ansprechpartner für Behörden im In- und Ausland und für internationale Organisationen und die Information der Bevölkerung in Notfällen, die unterhalb der Schwelle des Katastrophenschutzes bleiben.

Es ist geplant, das radiologische Lagezentrum des Bundes in Form eines räumlich verteilten Netzwerks aufzubauen, dessen Kopfstelle beim Bundesumweltministerium eingerichtet wird. Wesentliche Bestandteile des Netzwerks werden die Notfallorganisationen des Bundesamtes für Strahlenschutz (BfS) und der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit (GRS), der Krisenstab des Bundesumweltministeriums und der Krisenstab der Strahlenschutzkommission sowie das Lagezentrum des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe als zusätzliche Schnittstelle für die Kommunikation mit den zuständigen Länderbehörden in Krisenfällen sein. Erste Schritte zum Aufbau des Lagezentrums wurden bereits eingeleitet.

Welchen Mehrwert bringt das Gesetz Bürgerinnen und Bürgern? Was wird hier neu geregelt?

Das Strahlenschutzgesetz sorgt für einen wirksamen, dem aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand angepassten Strahlenschutz. Aufgrund der Vorgaben der Richtlinie 2013/59/Euratom wird der Anwendungsbereich des Strahlenschutzrechts erweitert und dadurch ein größerer Schutz für die Bürgerinnen und Bürger vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung gewährleistet. Dies wird anhand der nachfolgend aufgeführten neuen Regelungsbereiche verdeutlicht:

1. Radon
Radon ist ein radioaktives Edelgas, das aus dem Erdreich in Gebäude eindringen kann. Radon ist statistisch nach Tabakrauch die zweithäufigste Ursache für Lungenkrebs. Es ist fast überall in Deutschland nachzuweisen, der Gehalt im Boden hängt jedoch von den geologischen Strukturen ab. Zudem hat eine korrekte Bauausführung erheblichen Einfluss auf die Radonkonzentration in Innenräumen. Im neuen Strahlenschutzgesetz wird erstmals ein Referenzwert zur Bewertung der Radonkonzentration in Innenräumen (Wohnräume und Arbeitsplätze) festgelegt. Bei Überschreitung dieses Referenzwertes ist zu entscheiden, ob und ggf. welche Schutzmaßnahmen zu treffen sind, um den Radonzutritt zu erschweren. Das neue Strahlenschutzgesetz setzt bei Bestandsbauten vor allem auf die Eigenverantwortung des Eigentümers oder der Eigentümerin, für Radonschutz zu sorgen. Für Neubauten werden die rechtlichen Rahmenbedingungen für technische Standards geschaffen. Diese sollen beim Bau herangezogen werden, wenn das Grundstück sich in einem Gebiet mit erhöhtem Radonpotenzial befindet. Es werden Verfahren zur Ausweisung von Gebieten festgelegt, in denen in einer beträchtlichen Anzahl von Gebäuden zu erwarten ist, dass der Referenzwert überschritten wird. In diesen Gebieten können bestimmte Maßnahmen zum radonsicheren Bauen vorgeschrieben werden (s. o.). Zudem werden in diesen Gebieten zusätzliche Anforderungen an Arbeitsplätze gestellt. Die Regelungen zum Schutz vor Radon an Arbeitsplätzen sind erheblich ausgeweitet und damit den Anforderungen der Richtlinie 2013/59/Euratom angepasst worden. Bisher galten Schutzvorschriften vor Radon an Arbeitsplätzen nur für besondere Arbeitsplätze wie in Wasserwerken, Bergwerken oder Schauhöhlen. Nun fallen in den auszuweisenden Gebieten ins-besondere auch alle Arbeitsplätze in bodennahen Stockwerken von Gebäuden unter die Vorschriften zum Schutz vor Radon an Arbeitsplätzen. Verantwortliche für diese Arbeitsplätze sind verpflichtet die Radonkonzentration an den Arbeitsplätzen zu ermitteln. An Arbeitsplätzen, an denen der gesetzliche Referenzwert für die Radonkonzentration in der Raumluft an Arbeitsplätzen überschritten wird, sind durch den Arbeitgeber Maßnahmen zu ergreifen, um die Radonkonzentration in der Raumluft unter den Referenzwert zu senken. Besondere Schutzmaßnahmen für die Beschäftigten bei erhöhten Radonwerten sieht das Strahlenschutzgesetz zudem vor. Allen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer an den oben genannten Arbeitsplätzen kommt zugute, dass die Radonkonzentration durch den Arbeitsgeber zu ermitteln und so niedrig, wie vernünftigerweise möglich, zu halten ist. Somit wird deutschlandweit ein guter Schutz von den gesundheitlichen Risiken durch Radon auch an Arbeitsplätzen gewährleistet. Ein regelmäßig zu aktualisierender Radonmaßnahmenplan erläutert die gesetzlich vorgesehenen Maßnahmen zur Reduzierung der Radonkonzentration und enthält Ziele für die Bewältigung der langfristigen Risiken durch Radon in Aufenthaltsräumen und an Arbeitsplätzen.

2. Bewältigung radioaktiver Altlasten

Das neue Strahlenschutzgesetz enthält Regelungen zur Bewältigung radioaktiver Altlasten. Bis zum 31. Dezember 2018 galt für die Sanierung radiologischer Altlasten in den neuen Bundesländern noch DDR-Strahlenschutzrecht, während in den alten Bundesländern mangels spezieller Strahlenschutzvorschriften das Bundes-Bodenschutzgesetz angewendet worden ist. Das Bundes-Bodenschutzgesetz hat jedoch keine materiellen Vorgaben enthalten, die der spezifischen Situation und den sachlichen Besonderheiten bei radiologischen Altlasten gerecht geworden sind. Dies ändert sich nun durch das neue Strahlenschutzgesetz. Nach diesem sind Altlasten Kontaminationen aus abgeschlossenen menschlichen Betätigungen, wenn der Referenzwert der effektiven Dosis von ein Millisievert pro Jahr überschritten wird. Die Strategien zum Umgang mit Altlasten orientieren sich an den Erfahrungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes und den Erfahrungen aus der Stilllegung und Sanierung des Uranerzbergbaus sowie deren radioaktiven Altlasten auf dem Gebiet der ehemaligen DDR: Das Regelungskonzept sieht vor, dass das Vorliegen von Anhaltspunkten für eine radioaktive Altlast der zuständigen Behörde mitzuteilen ist, die dann über das weitere Vorgehen entscheidet (Untersuchungs- und gegebenenfalls Sanierungs-, Schutz- und Nachsorgemaßnahmen)

3. Radioaktivität in Bauprodukten
Für bestimmte radiologisch relevante Baustoffe werden Messungen der spezifischen Aktivität vorgeschrieben, um so zu prüfen, ob durch die darin enthaltenen Radionuklide der Referenzwert von 1 Millisievert pro Jahr unterschritten wird. Wenn der Referenzwert nicht eingehalten wird, müssen die zuständigen Behörden informiert werden, die dann Maßnahmen erlassen können.

4. Anwendung von Röntgenstrahlung oder radioaktiven Stoffe am Menschen zum Zweck der Früherkennung von Krankheiten
Die Früherkennung von Brustkrebs für Frauen zwischen 50 und 69 ist die derzeit einzige zugelassene Früherkennungsuntersuchung, bei der Röntgenstrahlung eingesetzt wird. Zukünftig können weitere Früherkennungsuntersuchungen zugelassen werden und zwar solche, bei denen der Nutzen das Risiko der eingesetzten Strahlung überwiegt, eine schwere Krankheit in einem Frühstadium erkannt werden kann und es hierfür wirksame Behandlungsmethoden gibt. Anforderungen an Geräte und an die durchführenden Stellen sollen einen hohen Qualitätsstandard sichern.