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Nationaler Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen

Um was geht es bei den ergänzenden Eckpunkten, die am 15.10.2019 dem Kabinett vorlagen?

Das im Kabinett verabschiedete Klimaschutzprogramm 2030 enthält unter 3.2.1 bereits eine Beschreibung, wie der nationale Emissionshandel in den Sektoren Wärme und Verkehr aussehen wird. Das Bundesumweltministerum (BMU) hat diese Eckpunkte nun um weitere Details zur Ausgestaltung des Systems ergänzt.

Wann beginnt der nEHS und wie geht es weiter?

2021-2022 ist die Startphase des Systems vorgesehen, es werden Zertifikate zu einem Festpreis ausgegeben und lediglich die Hauptbrennstoffe einbezogen (10 beziehungsweise 20 Euro pro Tonne CO2). 2023-2025 werden die Zertifikate mit einem steigenden Festpreis ausgegeben (25-35 Euro pro Tonne CO2).

2026 werden die Zertifikate auktioniert und zwar in einem Korridor von 35 Euro pro Tonne CO2 bis zu 60 Euro pro Tonne CO2. Im Jahr 2025 wird festgelegt, inwieweit Höchst- und Mindestpreis für die Zeit ab 2027 sinnvoll und erforderlich sind.

Was und wer ist betroffen?

Grundsätzlich sollen alle in den Verkehr gebrachten fossilen Brennstoffe einbezogen werden. Dabei ist es zunächst egal, in welchem Sektor diese Stoffe dann eingesetzt werden.

Angeknüpft wird für die Festlegung der Verpflichtung an die brennstoffspezifische Steuerpflicht: bei Mineralölprodukten sind dies grundsätzlich die Inverkehrbringer, bei Erdgas zum Beispiel die Lieferanten, die an die Endkunden liefern.

Im Unterschied zum EU ETS wird also nicht an das Emittieren von CO2, und damit die konkrete Verschmutzung angeknüpft, sondern an das bloße Inverkehrbringen von fossilen Brennstoffen, also die potentielle Verschmutzung.

Warum dieser andere Ansatz erforderlich ist, leuchtet ein: ein Anknüpfen an den Emittierenden ist in den Bereichen Gebäude und Verkehr ob der Vielzahl der Emittenten nicht sinnvoll möglich.

Es wird dabei allerdings zu einer doppelten Verpflichtung in beiden Emissionshandelssystemen kommen: Unternehmen sind bereits Verpflichtete im EU ETS und dort beispielsweise für die Verbrennung von Gas abgabepflichtig. Gleichzeitig ist aber dasselbe Gas über den nEHS auch preislich belastet, weil schon der Gashändler im nEHS abgabepflichtig ist. Um dies zu vermeiden, soll bereits ab der Startphase möglichst weitgehend eine Befreiung von der Abgabepflicht an ETS Anlagen geregelt sein. Wo dies administrativ nicht darstellbar ist, sollen die betroffenen Unternehmen eine Kompensation erhalten.

Wie wird die Gesamtmenge festgelegt und was passiert, wenn diese überschritten wird?

Es wird ab 2021 ein jährlich sinkendes Budget an Emissionszertifikaten festgelegt. Ausgangspunkt dafür sind die EU-Vorgaben zu den Emissionsbudgets für die Non-ETS-Sektoren. Sollte die Gesamtmenge überschritten werden, wird der darüberhinausgehende Bedarf durch die staatliche Nutzung von Flexibilisierungsmechanismen nach der EU Klimaschutzverordnung gedeckt. Solche Flexibilisierungsmechanismen sind zum Beispiel das "banking-borrowing" oder der Zukauf von Emissionsrechten von anderen Staaten.

Die Emissionszertifikate, die mit einem Festpreis ausgegeben werden, also von 2021 bis 2025, werden nicht übertragbar sein. Das bedeutet, dass kein Beteiligter billige Zertifikate "bunkern" oder gegen steigende Preise spekulieren kann.

Wird es Ausnahmeregelungen wie beim EU ETS geben?

Es wird Ausnahmeregelungen geben. In der Startphase wird es zunächst um die Vermeidung der doppelten Erfassung in beiden Emissionshandelssystemen gehen. Für die ab dem 1.Januar 2022 sollen zusätzliche Privilegierungsregelungen getroffen werden können, je nachdem, welche Unternehmen eventuell in ihrer Wettbewerbsfähigkeit eingeschränkt sind. Diese Ausnahmeregelungen sollen nach den derzeitigen Planungen nicht dazu führen, dass die Unternehmen mit staatlicher Unterstützung emittieren, soviel sie wollen, sondern sie sollen vorrangig finanzielle Unterstützung für Investitionen in klimafreundliche Technologien erhalten, um ihre Emissionen zu senken. Zudem wird eine Regelung für eine Kompensation bei unzumutbaren Härten vorgesehen, die für betroffene Unternehmen in Folge der Einführung des nationalen Emissionshandels entstehen.

Was ist in der Startphase anders?

Kohle als Brennstoff ist in der Startphase noch nicht einbezogen. Sie wird einbezogen, sobald die relativ komplexen Lieferbeziehungen und die Vermeidung einer Doppelerfassung von ETS-Anlagen geklärt sind. In der Tat stellen sich die Lieferbeziehungen für Kohle komplexer dar als beispielsweise für Gas. Das hat für den nationalen Emissionshandel zwei Konsequenzen: Zum einen ist die Entstehung der Energiesteuer, an die die Abgabepflicht gekoppelt werden soll, nicht ohne Weiteres nachzubilden (Energiesteuerpflichtige reichen vom Großhändler bis zum Baumarkt).

Bei einem Anknüpfen an die Energiesteuer lässt sich zudem aufgrund der heterogenen Strukturen eine Doppelbepreisung von ETS-Anlagen, die Kohle einsetzen, zumindest nicht durch eine einfach zu implementierende vorgeschaltete Befreiung von der Abgabepflicht vermeiden. Das heißt eine sofortige Erfassung der Kohle, würde die Einführung des gesamten Systems verzögern. Als Ausnahmeregelung ist zunächst nur die Vermeidung der doppelten Erfassung von Anlagen im EU ETS vorgesehen. Dies ist vertretbar, da der Preis in den ersten Jahren noch gering ist.

Verfassungswidrigkeit?

Der Einführung einer CO2-Bepreisung stehen Regelungen des EU-Rechts nicht entgegen. So haben bereits eine Reihe von Mitgliedstaaten eine zusätzliche CO2-Bepreisung in Sektoren außerhalb des EU-ETS eingeführt (zum Beispiel Frankreich, Schweden, Dänemark, Finnland, Norwegen, Irland, Portugal, Schweiz) - im Wege einer ergänzenden oder zusätzlichen CO2-Abgabe oder Steuer.

Im Hinblick auf das nationale Verfassungsrecht hat das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2018 entschieden, dass die staatlichen Einnahmen aus der Versteigerung von Zertifikaten im EU-Emissionshandel mit den Vorgaben der Finanzverfassung vereinbar sind. Bei den Zahlungspflichten der Anlagenbetreiber handele es sich um eine nichtsteuerliche Abgabe, die als "Vorteilsabschöpfungsabgabe" zulässig und gerechtfertigt sei. Die konkrete Ausgestaltung des Gesetzentwurfs zum nationalen Emissionshandel wird den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen.