Die rechtliche Umsetzung des Aktionsprogramms Insektenschutz

Es ist wissenschaftlich hinreichend bewiesen, dass wir in Deutschland einen dramatischen Verlust von Insekten haben. Dieser seit mehreren Jahrzehnten zu beobachtende Insektenrückgang wird insbesondere durch die bundesweit geführten Roten Listen des Bundesamts für Naturschutz umfassend für die einzelnen Arten dokumentiert (siehe Bericht des Bundes für die 90. Umweltministerkonferenz) und durch zahlreiche wissenschaftliche Studien belegt (zum Beispiel Haslberger & Segerer 2016, Habel et al. 2016, Seibold et al. 2019). Neben dem Rückgang einzelner Insektengruppen ist ebenfalls die Abnahme der Insekten-Biomasse insgesamt belegt (zum Beispiel Hallmann et al. 2017). Zahlreiche internationale und europäische wissenschaftliche Studien untermauern diesen Rückgang.

Nach aktuellem Forschungsstand liegen die Hauptursachen im Verlust und der qualitativen Verschlechterung von Insektenlebensräumen, dem Verlust der Strukturvielfalt mit einer Vielzahl an Wildpflanzen, einem Management von Naturschutzgebieten, das zum Teil die Bedürfnisse von Insekten unzureichend berücksichtigt, der Anwendung von Pestiziden (Pflanzenschutzmittel und Biozide), dem Eintrag von Nähr- und Schadstoffen in Böden und Gewässer sowie der Lichtverschmutzung. Diese zentralen Ursachen sind wissenschaftlich hinreichend belegt und begründen einen akuten Handlungsbedarf. Viele weitere Einflussfaktoren tragen darüber hinaus zum Verlust oder der Qualitätsverschlechterung von Insektenlebensräumen bei.

Das Ausmaß des Insektenrückgangs ist dramatisch und hinreichend wissenschaftlich belegt. Das Insektensterben ist kein lokales oder regionales Phänomen, sondern eine bundesweite und klar belegbare Entwicklung. 42 Prozent der in den Roten Listen erfassten Insektenarten gelten als bestandsgefährdet, extrem selten oder bereits ausgestorben. Noch dramatischer ist die Abnahme der Anzahl der Tiere, hier sind Rückgänge um die 80 Prozent keine Ausnahme (siehe dazu auch Antwort auf die erste Frage).

Dieser massive Rückgang von Insekten und ihrer Vielfalt hat weitreichende Konsequenzen für die Umwelt und uns Menschen. Insekten sind ein integraler Teil der biologischen Vielfalt und spielen in unseren Ökosystemen eine wichtige Rolle. Von den knapp 50.000 in Deutschland vorkommenden Tierarten sind über 33.000 Arten – das heißt fast 70 Prozent – Insekten.

Viele Insektenarten erbringen elementare Ökosystemleistungen, zum Beispiel für die Bestäubung von Pflanzen, für den Abbau organischer Masse, die biologische Kontrolle von Schadorganismen, die Gewässerreinigung oder die Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit. Der Rückgang der Insekten und ihrer Ökosystemleistungen hat damit unmittelbare Auswirkungen auf uns Menschen.

Zudem sind Insekten auch Nahrungsgrundlage für andere Insekten und weitere Tiergruppen wie Vögel, kleine Säugetiere, Reptilien, Amphibien oder Fische. Auswertungen von Bestandsveränderungen bei Vogelarten der letzten Jahre zeigen, dass besonders Bestandsrückgänge bei denjenigen Vogelarten zu beobachten sind, die sich während der Brutzeit überwiegend von Kleininsekten und Spinnen ernähren.

Das sogenannte Insektenschutzgesetz in Federführung des BMU enthält zahlreiche Änderungen des Bundesnaturschutzgesetzes,  unter anderem Regelungen zur

• Stärkung der Landschaftsplanung und damit auch des Insektenschutzes in Planungsverfahren unter anderem dadurch, dass konkrete Anwendungsbeispiele von Grünordnungsplänen aufgezählt werden,
• Ausweitung des gesetzlichen Biotopschutzes auf "artenreiches Grünland", "Streuobstwiesen", "Steinriegel" und "Trockenmauern" als Biotope, die vielen Insektenarten wichtige Lebensräume bieten,
• Einschränkung des Biozideinsatzes in einer Reihe von Schutzgebieten, um in diesen ökologisch besonders schutzbedürftigen Bereichen Insekten und ihre Lebensräume besonders zu schützen,
• Stärkung temporärer Naturschutzmaßnahmen, auch um Anreize für die Schaffung zusätzlicher temporärer Lebensräume für Insekten zu setzen,
• Unterbindung der Neuerrichtung bestimmter Beleuchtungsanlagen in bestimmten Schutzgebieten, unter anderem, da nachtaktive Insekten vielfach von künstlichen Lichtquellen angelockt werden und dort verenden,
• Schaffung von Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Rechtsverordnungen zur weitergehenden Verringerung der Lichtverschmutzung und zur Beschränkung des Einsatzes von Insektenfallen.

Der Entwurf sieht – wie bereits mit dem Aktionsprogramm Insektenschutz vereinbart – vor, den gesetzlichen Biotopschutz des § 30 BNatSchG auszuweiten auf artenreiches Grünland, Streuobstwiesen, Steinriegel und Trockenmauern. Solche Biotope sind wichtige Lebensräume vieler Insektenarten. Zugleich handelt es sich hier um Ausprägungen eines bedeutsamen Naturerbes, das Landwirtinnen und Landwirte als Kulturlandschaft geschaffen haben und das es zu sichern und zu bewahren gilt. Durch den gesetzlichen Schutz wird deshalb nun sichergestellt, dass derartige Biotope nicht zerstört oder erheblich beschädigt werden. Maßnahmen, die zur Erhaltung, Pflege und insektenfreundlichen Bewirtschaftung dieser Flächen erforderlich sind, bleiben aber natürlich weiterhin möglich beziehungsweise sind erwünscht und können auch weiterhin finanziell gefördert werden.

In dem zu erlassenden Gesetz selbst werden keine Regelungen zum Einsatz von Pflanzenschutzmitteln getroffen. Diese sind  vielmehr – wie im Aktionsprogramm Insektenschutz vorgesehen – in der Änderung der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung enthalten.

Ein besonderer Schwerpunkt bei der Bekämpfung des Insektenrückgangs liegt zweifellos bei der Landwirtschaft. Aber die Landwirtschaft ist es eben auch nicht alleine. Darauf weist schon die inhaltliche Vielfalt der im Aktionsprogramm Insektenschutz enthaltenen Maßnahmenpunkte hin. Das spiegelt sich in besonderer Weise auch in dem jetzt verabschiedeten Gesetzentwurf wider. Zu nennen sind hier insbesondere solche Punkte wie die vorgesehene Stärkung der Landschaftsplanung und von temporären Naturschutzmaßnahmen ebenso wie das Vorsehen von Regelungen zur Verringerung der Lichtverschmutzung. Und auch die in dem Entwurf vorgesehene Einschränkung des Biozideinsatzes in Schutzgebieten weist gar keinen spezifischen Bezug zur Landwirtschaft auf, für die ja in erster Linie vielmehr die zweite Untergruppe der Pestizide, die Pflanzenschutzmittel, von Bedeutung sind.

Der vom Bundeskabinett beschlossene Gesetzentwurf durchläuft nun das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren. Das Gesetz wird vom Bundestag beschlossen, der Bundesrat ist zu beteiligen, muss aber nicht ausdrücklich zustimmen. Hat das Gesetz Bundestag und Bundesrat passiert, wird es vom Bundespräsidenten ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet und kann danach in Kraft treten. 

Entsprechend der Vorgaben aus dem Aktionsprogramm Insektenschutzgesetz sieht der jetzt beschlossene Verordnungsentwurf Regelungen zur Beschränkung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln in drei für den Insektenschutz wichtigen Bereichen vor. Erstens enthält er Vorgaben, die eine Beendigung der Anwendung von glyphosathaltigen Pflanzenschutzmitteln zum Ablauf des 31. Dezember 2023 sicherstellen und für die Zeit vor diesem "Komplettausstieg" bereits für deutliche Einschränkungen des Einsatzes solcher Pflanzenschutzmittel sorgen. Zweitens sieht er ein Verbot der Anwendung von Herbiziden und biodiversitätsschädigenden Insektiziden in ökologisch besonders schutzbedürftigen Gebieten vor. Und drittens beinhaltet er die Festlegung eines bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln allgemein einzuhaltenden Mindestabstands zu Gewässern.

Wie im Aktionsprogramm Insektenschutz vorgesehen soll durch die Verordnung der Einsatz glyphosathaltiger Pflanzenschutzmitteln zunächst mit sofortiger Wirkung in vielen wichtigen Bereichen deutlich eingeschränkt und mit Ablauf des 31. Dezembers 2023 dann vollständig beendet werden. Die unmittelbar greifenden Beschränkungen umfassen dabei insbesondere ein Verbot der Anwendung vor der Ernte und deutliche Beschränkungen der Anwendung vor der Aussaat und nach der Ernte, ebenso aber auch Anwendungsverbote im Haus- und Kleingartenbereich und für Flächen, die für die Allgemeinheit bestimmt sind, sowie in einer Vielzahl von naturschutz- und wasserrechtlich geschützten Schutzgebieten.

Das in dem Verordnungsentwurf vorgesehene Verbot von Herbiziden und biodiversitätsschädigenden Insektiziden gilt in Naturschutzgebieten, Nationalparken, Nationalen Naturmonumenten, Naturdenkmälern, gesetzlich geschützten Biotopen und Fauna-Flora-Habitat-Gebieten (FFH-Gebiete). In FFH-Gebieten ist allerdings die Anwendung bei Sonderkulturen, zum Beispiel Obst und Gemüse, sowie beim Ackerbau auf solchen Flächen, die nicht einer der anderen oben genannten Schutzgebietskategorien unterfallen, von dem Verbot ausgenommen. Vom Verbot sind damit zunächst 4,9 Prozent der landwirtschaftlich genutzten Fläche Deutschlands erfasst, davon ist ein Großteil Grünland. Auf Grünlandflächen werden ohnehin nur in sehr geringem Umfang Pflanzenschutzmittel eingesetzt.

Beim Ackerbau in FFH-Gebieten außerhalb von Flächen, die zugleich auch einer anderen der oben genannten Schutzgebietskategorien unterfallen, wird der Verzicht auf bestimmte Pflanzenschutzmittel hingegen zunächst primär über kooperative Ansätze angestrebt. Hierzu ist vereinbart, dass das BMEL bis zum 30. Juni 2024 dem Bundeskabinett über die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln und die Auswirkungen freiwilliger Maßnahmen zur Reduzierung der Anwendung dieser Pflanzenschutzmittel auf diesen Flächen berichtet und dabei, sofern erforderlich, auch Vorschläge für eine Anpassung der jetzt zunächst vereinbarten Regelungen unterbreitet. Auf dieser Grundlage wird die Bundesregierung dann über entsprechende Anpassungen beraten.

Außerdem können zur Abwendung erheblicher wirtschaftlicher Schäden oder zum Schutz der heimischen Tier- und Pflanzenwelt von den zuständigen Landesbehörden Ausnahmen von den Verboten erteilt werden.

Wie im Aktionsprogramm Insektenschutz vorgegeben, sieht der Verordnungsentwurf die verbindliche Festlegung eines bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln allgemein einzuhaltenden Mindestabstands zu Gewässern, ausgenommen kleine Gewässer von wasserwirtschaftlich untergeordneter Bedeutung, vor, der fünf Meter betragen soll, wenn die Abstandsfläche dauerhaft begrünt ist, und 10 Meter, wenn dies nicht der Fall ist, wobei die Länder abweichende Abstandsregelungen vorsehen können.

Der Verordnungsentwurf wird zunächst der Europäischen Kommission notifiziert, die ihn unter unionsrechtlichen Aspekten zu prüfen hat und dazu gegebenenfalls eine Stellungnahme abgeben kann. Nach der Zustimmung des Bundesrates wird die Verordnung vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet.

Bei der Erarbeitung der Entwürfe sowohl für das Gesetz als auch für die Verordnung ist sehr darauf geachtet worden, sich einerseits möglichst eng an den Vorgaben des vom Kabinett bereits im September 2019 beschlossenen Aktionsprogramms Insektenschutz zu orientieren, andererseits aber, wo möglich, auch Raum zu lassen für die Berücksichtigung von rechtlichen Regelungsinitiativen für den Insektenschutz auf Länderebene, wie es sie in jüngerer Zeit insbesondere in Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen gab. Hier war auf der einen Seite zu würdigen, dass auch diese landesspezifischen Regelungsansätze das Ergebnis hart erarbeiteter Kompromissfindung zwischen Umwelt- und Landwirtschaftsseite darstellen. Auf der anderen Seite war aber auch der Charakter des Aktionsprogramms Insektenschutz als Maßnahmenkatalog mit dem Anspruch bundesweiter Reichweite angemessen in Rechnung zu stellen. Da es dabei zwischen den Ansätzen auf Bundes- und Landesebene in manchen Bereichen mehr Überschneidungen gab als in anderen, schlägt sich dieser Ansatz auch in den beschlossenen Regelungsentwürfen bei unterschiedlichen Regelungen unterschiedlich stark nieder.

Schon im Jahr 2020 wurde der Sonderrahmenplan Insektenschutz in der Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz (GAK) eingerichtet, in dem der Bund derzeit 85 Millionen Euro jährlich zur Unterstützung der Landwirtschaft zur Verfügung stellt.

Darüber hinaus ermöglicht der EU-Rechtsrahmen zur GAP schon jetzt den Ausgleich von Belastungen, die Landbewirtschafterinnen/Landbewirtschafter durch Nutzungseinschränkungen in Natura 2000-Gebieten entstehen. Dieser sogenannte "Natura 2000-Ausgleich" gilt auch beziehungsweise insbesondere für ordnungsrechtliche Auflagen wie zum Beispiel ein Pestizidverbot in FFH-Gebieten.

Diese Möglichkeit soll in der kommenden Förderperiode attraktiver gestaltet werden, indem die bisherige Obergrenze der Förderung entfällt. Damit bestehen für die Länder gute Rahmenbedingungen, diese Fördermöglichkeiten zukünftig verstärkt zu nutzen.

Das Bundesumweltministerium setzt sich für eine Verbesserung dieser Finanzierungsmöglichkeit durch einen höheren Umschichtungssatz von Mitteln aus der ersten in die zweite Säule der europäischen Agrarpolitik ein, um den kooperativen Ansatz zwischen Landwirtschaft und Naturschutz weiter auszubauen.

Die neuen Regelungen im Bundesnaturschutzgesetz lassen die Landwirtschaft in Naturschutzgebieten weitestgehend unberührt.

Mit der Änderung im Bundesnaturschutzgesetz wird in einer Reihe von Schutzgebieten die Anwendung bestimmter Biozide grundsätzlich verboten, um in diesen ökologisch besonders schutzbedürftigen Bereichen Insekten und ihre Lebensräume besonders zu schützen. Die Vorschrift umfasst spezielle Mittel gegen Arthropoden sowie Holzschutzmittel und konzentriert sich damit auf Biozide mit bestimmungsgemäßer insektizider Wirkung. Die in dem Entwurf vorgesehene Einschränkung des Biozideinsatzes in Schutzgebieten weist gar keinen spezifischen Bezug zur Landwirtschaft auf, für die ja in erster Linie vielmehr die zweite Untergruppe der Pestizide, die Pflanzenschutzmittel, von Bedeutung sind.

Ein Verbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln wird in der Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung geregelt. Außerdem können zur Abwendung erheblicher wirtschaftlicher Schäden von den zuständigen Landesbehörden Ausnahmen von den Verboten erteilt werden. Es kann daher schon nicht von einem Totalverbot des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln, erst Recht aber nicht von einem Verbot oder gar einer "Enteignung" der Landwirtschaft gesprochen werden.

Der Schutz der Insekten und auch der Insektenvielfalt ist zunächst einmal elementar für den Erhalt der biologischen Vielfalt und des zu schützenden Naturkapitals. Auf den zweiten Blick wird aber deutlich: Er nützt auch den Menschen. Und zwar unter verschiedenen Aspekten.

Zuallererst profitiert auch die Landwirtschaft von einer intakten Insektenvielfalt: Insekten erbringen zum Beispiel in Form von Bestäubung grundlegende Ökosystemleistungen, weshalb ihr durch die jetzt im Entwurf beschlossenen Regelungen bezweckter Schutz auch einen ökonomischen Nutzen für den Menschen bzw. die Landwirtschaft hat. Allein in Deutschland wird die Bestäuberleistung durch Insekten mit einem durchschnittlichen Jahresgesamtgewinn zur Ernte auf 1,1 Milliarden Euro geschätzt.

Zweitens: Ohne Insekten keine Pflanzen- und Tiervielfalt, die – nicht nur in der "freien Landschaft", sondern durchaus auch im Siedlungsbereich – zu unserer Gesundheitsvorsorge beiträgt und uns Raum zur Erholung bietet. Einen Beitrag zur Gestaltung und Erhaltung solcher Freiräume soll der jetzt von der Bundesregierung beschlossene Gesetzentwurf nicht zuletzt durch eine Stärkung des naturschutzrechtlichen Instruments der Landschaftsplanung leisten.

Durch die Erweiterung der Liste der gesetzlich geschützten Biotope leistet er zudem auch einen wichtigen Beitrag zur Förderung und Erhaltung eines vielfältigen Landschaftsbildes und eines bedeutsamen Naturerbes mit in manchen Regionen sogar touristischer Relevanz.

Die mit dem Gesetzentwurf weiterhin in Angriff genommene Reduktion von Lichtverschmutzung fordert außerdem zu einer Suche nach innovativen Lösungen heraus: Das betrifft die Frage, wie Beleuchtungen von Straßen, Gebäuden, Grundstücken usw. in Zukunft so ausgestaltet und betrieben werden können, dass Tiere und Pflanzen wild lebender Arten vor nachteiligen Auswirkungen durch Lichtimmissionen geschützt werden. Und wenn wir auf diese Weise zudem noch dazu beitragen, die allgemeine Aufhellung der Landschaft einzuhegen, können auch davon letztlich alle profitieren, nicht nur die Insekten.