Stand: Juni 2009

Workshop "Emissionshandel im Schiffsverkehr"

Zusammenfassung

Am 19. Mai 2009 fand in der Helmholtz-Gemeinschaft Deutscher Forschungszentren ein gemeinsam vom Deutschen Zentrum für Luft- und Raumfahrt - Institut für Physik der Atmosphäre - sowie dem BMU veranstalteter Workshop statt, der Hintergründe, Möglichkeiten und Konsequenzen eines möglichen internationalen Emissionshandelsystem für die Seeschifffahrt beleuchtete und diskutierte.

In insgesamt acht Vorträgen erläuterten Referenten die Bedeutung des Seeverkehrs für den Klimawandel, die internationalen Rahmenbedingungen in der Klimarahmenkonvention und der Internationalen Seeschifffahrts-Organisation (IMO), Möglichkeiten eines Emissionshandels und die Positionen von Umwelt- und Reederverbänden.

Hintergrund ist, dass die IMO in den letzten zwei Jahren die Diskussionen zum Klimaschutz im Seeverkehr intensiviert hat und dem bereits 1997 ergangenen Auftrag, Maßnahmen zu entwickeln, versucht nachzukommen. Nachdem bereits über verschiedenen Indices, die letztlich einer Effizienzverbesserung betriebener und neuer Schiffe dienen sollen, diskutiert wurde, rücken seit der ersten Sitzung der IMO-Arbeitsgruppe zu Treibhausgasen im Juni 2008 in Oslo auch marktwirtschaftliche Instrumente in der Vordergrund.

Derzeit werden zwei Instrumente international diskutiert:

1. Abgabe auf Schiffstreibstoffe, deren Erlöse dazu verwendet werden sollen, Emissionen zu kompensieren und
2. Einbeziehung des Schiffsverkehrs in ein sektorübergreifendes cap & trade-Emissionshandelssystem

Deutschland reichte gemeinsam mit Frankreich und Norwegen für die nächste im Juli stattfindende Sitzung des Umweltausschusses der IMO Arbeitspapiere für ein mögliches Emissionshandelssystem für den internationalen Schiffsverkehr ein. Die Vorschläge basieren auf verschiedenen für die Bundesregierung durchgeführten Studien und wurden im Detail vom Öko-Institut und vom niederländischen Zentrum für Energieeinsparung und Umwelttechnologie (CE) aus Delft vorgestellt.

Herr Prof. Lahl, Leiter der Abteilung Immissionsschutz, Verkehr, Gesundheit im BMU erläuterte in seinem Einleitungsvortrag politische Rahmenbedingungen und mögliche sich darstellende Konzeptionen für Klimaschutz im Seeverkehr. Er wies insbesondere auf die auch in der EU abgestimmte Position hin, dass für den Schiffsverkehr international ein Minderungsziel vereinbart werden muss, dass dem Ziel, die Erwärmung der Erdatmosphäre auf 2° zu begrenzen, entspricht. Notfalls müssten regionale Maßnahmen ergriffen werden. Neben technischen Möglichkeiten kommt dabei vor allem ein Emissionshandel für den Schiffsverkehr in Frage.

Frau Prof. Eyring vom Institut für Physik der Atmosphäre des DLR informierte in ihrem Vortrag über Auswirkungen der Seeschifffahrt auf Gesundheit und Klima. Sie betonte, dass eine Reduzierung der schiffsbedingten CO2-Emissionen erforderlich ist, weil CO2 eine sehr lange Lebensdauer in der Atmosphäre hat und daher im Gegensatz zu Schwefelemissionen, die kurzfristig eine abkühlende Wirkung haben, auch lange nach der Emission noch zur globalen Erwärmung beiträgt. Während Regeln zur Verringerung von NOx, SO2 und Partikelemission aus der Schifffahrt einen positiven Einfluss auf die Luftqualität haben werden, werden Reduktionen von CO2 aus allen anthropogenen Quellen, inklusive der Schifffahrt, dringend benötigt, wenn man die globale Erwärmung reduzieren will.

Herr Heinen (BMU) und Frau Dr. Möllenkamp (BMVBS) erläuterten anschließend die Rahmenbedingungen für die Entwicklung von Maßnahmen, die sich aus den Verhandlungen auf UN-Ebene bei der Klimarahmenkonvention und bei der Internationalen Seeschifffahrts-Organisation ergeben. Während in beiden Organisationen keine konkreten Schritte für die Begrenzung der Emissionen des Seeverkehrs seit 1997 verabschiedet werden konnten, kommt es nun darauf an, dass zeitnah Fortschritte erreicht werden. Als Beitrag für die marktwirtschaftlichen Instrumente hat Deutschland Vorschläge für die Gestaltung eines Emissionshandelssystems für die internationale Seeschifffahrt für die nächste Sitzung des Umweltausschusses der IMO im Juli 2009 vorgelegt.

In den beiden Folgevorträgen erläuterten Herr Cames (Öko-Institut) und Herr Dr. Faber (Zentrum für Energieeinsparung und Umwelttechnologie) optionalen Gestaltungselemente eines Emissionshandelssystems für den Schiffsverkehr und deren Konsequenzen.

Es soll sich dabei um ein offenes, globales Cap & Trade-Emissionshandelssystem handeln. Emissionsrechte können auf diese Weise von anderen Sektoren erworben werden. Die Verteilung der Emissionsrechte könnte über kostenlose Verteilung oder über Auktionierung erfolgen. Die Auktionierung hätte den Vorteil, dass "windfall-profits" vermieden werden. Insbesondere könnte das Geld auch für Zwecke eingesetzt werden, die eine Einigung mit den Entwicklungsländern über ein globales System erleichtern könnte.

Herr Faber erläuterte vorläufige Ergebnisse zur Untersuchung eines Emissionshandelssystem für den Schiffsverkehr aus einem derzeit im Auftrag des BMU laufenden Forschungsvorhaben. Insbesondere soll im Rahmen des Vorhabens untersucht werden, wie sich ein mögliches Emissionshandelssystem auf unterschiedliche Staatengruppen und insbesondere die Entwicklungsländer auswirkt. Weiterhin sollen die Auswirkungen auf den Schiffsverkehr insgesamt untersucht werden. Die Betrachtungen basieren auf Daten von Lloyds MIU und erlauben quantitative Aussagen. Dies erlaubt auch die Erarbeitung von Lösungsansätzen, um identifizierte Schwierigkeiten zu umgehen, was ebenfalls im Rahmen des Vorhabens erfolgen soll. Erste Ergebnisse, die derzeit validiert werden, machen deutlich, dass die Auswirkungen - wenngleich insgesamt klein - vor allem die keinen Inselstaaten treffen werden. In Hinblick auf den Schiffsverkehr ist wegen der geringen Preiselastizitäten von 0,2 bis 0,4 von insgesamt geringen Auswirkungen auszugehen. Deswegen dürften auch die Konsumentenpreise durch die Einführung eines Emissionshandels zunächst kaum steigen. Weitere Untersuchungen sind notwendig, um mögliche Auswirkungen auf den Kurzstreckenseeverkehr zu untersuchen.

Abschließend stellten der Verband Deutscher Reeder (VdR) die Positionen der Seeverkehrswirtschaft und der Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (BUND) die Position der Umweltverbände zum Thema dar. Der VdR favorisiert derzeit eine Abgabenlösung, die einen Kompensationsfonds speisen soll. Der BUND erläuterte die Auswirkungen des Seeverkehrs auf das weltweite Klima insbesondere auch durch "black carbon", die Probleme durch schiffsbedingte Luftschadstoffe dar und hält ein Emissionshandelssystem in einer wirksamen Ausgestaltung für grundsätzlich sinnvoll.

In den Diskussionsblöcken wurden unter anderem folgende Aspekte besprochen:

• Vor- und Nachteile des Emissionshandelssystems und einer Abgabenlösung
• Fragen zur Bedeutung des SO2 bei der Klimawirksamkeit des Schiffsverkehrs
• Politische Aspekte in Bezug auf die IMO und die Realisierbarkeit möglicher Maßnahmen
• Realisierbarkeit globaler marktwirtschaftlicher Instrumente
• Fragen der Begrenzung der Emissionen durch eine absolute Obergrenze
• Wirkung möglicher Ziele für den Schiffssektor auf alle Sektoren
• Technisches Treibstoffeinsparpotenzial im Schiffsverkehr
• Alternative marktwirtschaftliche Instrumente zur Begrenzung der CO2-Emissionen des Schiffsverkehrs
• Auswirkungen von Treibstoffpreissteigerungen auf die Emissionsminderung
• Politische Strategien zur Durchsetzung globaler Instrumente
• Möglichkeiten regionaler Systeme, falls es keine Einigung auf IMO-Ebene gefunden wird
• Gestaltung des Energieeffizient-Design-Index (EEDI) in der IMO

In den Diskussionen wurde unter anderem Folgendes deutlich:

• Ein globales System ist zwar wünschenswert, allerdings ist es unabhängig vom Instrument unter den gegebenen rechtlichen und politischen Rahmenbedingungen mit Schwierigkeiten verbunden, dies zu realisieren. Es ist unabhängig davon notwendig, ein möglichst umfassendes internationales System bereits zu Beginn zu realisieren, wobei es sich dabei um eine sehr anspruchsvolle Aufgabe handelt. Insbesondere gilt es mit dem Instrumentarium der IMO sicherzustellen, dass Wettbewerbsverzerrungen minimiert werden.
• Sowohl in Hinblick auf die Wirksamkeit wie auch in Hinblick auf "carbon leakage" und Wettbewerbsverzerrungen hängt vieles von der Gestaltung der Systeme ab. Beide derzeit diskutierten Instrumente haben Vor- und Nachteile. Wenngleich mit beiden Instrumenten Erlöse generiert werden können (beim Emissionshandel über Auktionierung der Emissionsrechte), ist noch zu klären, inwieweit sie jeweils für Klimaschutzzwecke bzw. für Anpassungsmaßnahmen an den Klimawandel verwendet werden können oder von den einzelnen Staaten beansprucht werden.
• In Hinblick auf die Klimaeffekte des Seeverkehrs ist eine gezielte Erhöhung der Konzentrationen von SO2 u.a. wegen der im Vergleich zu CO2 kürzeren Lebensdauer und der negativen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit kein geeigneter Weg, um langfristig für eine Abkühlung der Erdatmosphäre zu sorgen. Schon aus Gründen der Luftqualität sind niedrige Schwefelemissionen notwendig.
• Die politische Situation in der IMO ist derzeit unübersichtlich. So ist unklar, welche Staatengruppen sich wie in Bezug auf die verschiedenen technischen und marktwirtschaftlichen Maßnahmen positionieren. In der EU haben sich derzeit mehr Staaten für den Emissionshandel als für die Abgabe ausgesprochen.
• In Hinblick auf festzulegende Emissionsobergrenzen wurde insbesondere thematisiert, dass zwar in einem offenen System stark wachsende Sektoren Emissionsrechte zukaufen können, letztlich im sektorübergreifenden Gesamtsystem aber eine deutliche Minderung früher oder später notwendig ist, damit die aus der Klimaforschung abgeleiteten notwendigen Reduktionsziele Klimaziele erreicht werden können.
• Unterschiedliche Positionen gab es zu den technischen Minderungsmöglichkeiten im Seeverkehr. Während es einzelne Studien gibt, die auch im technischen Bereich große Treibstoffeinsparpotenziale erkennen, spielt dennoch die Geschwindigkeit eine sehr große Rolle.
• Neben dem Kernthema Emissionshandel und der Erhebung einer Abgabe auf Treibstoffe wurde auch allgemein über die Frage diskutiert, welche Möglichkeiten bestehen, die CO2 Emissionen direkt oder indirekt zu senken.
• Diskutiert wurde auch die sich aus einem Scheitern auf IMO-Ebene ergebenden Konsequenzen. Dies würde dazu führen, dass die EU entsprechend der Beschlüsse des Umweltrats mit der Einführung eigener Maßnahmen beginnen würde.
• Zweifel wurden geäußert, ob der derzeit von der IMO entwickelte Energie-Effizienz-Design-Index ein geeignetes Instrument ist, da er letztlich nur auf die Geschwindigkeit fokussiert.

Fazit: Die Veranstaltung thematisierte neben der Gestaltung eines möglichen Emissionshandelssystems eine Reihe weiterer Maßnahmen zur Senkung des Klimabeitrags des Seeverkehrs. Einig waren sich die Teilnehmer darüber, dass eine Begrenzung der Seeverkehrsemissionen notwendig ist und dass ein marktwirtschaftliches Instrument hierzu einen wesentlichen Beitrag leisten kann.