EU-Bodenschutzpolitik

Historie, Hintergrund, Ziele und Stand der Beratungen

Am 22. September 2006 legte die EU-Kommission eine Europäische Bodenschutzstrategie vor. Sie besteht aus

• einer Mitteilung,
• dem Vorschlag für eine Rahmenrichtlinie und
• einer Folgenabschätzung.

Historie

• Deutschland hatte 1998 unter der damaligen Umweltministerin Merkel gemeinsam mit der EU-Kommission eine Initiative zur besseren Berücksichtigung von Bodenschutzbelangen auf EU-Ebene ergriffen. Im sechsten Umweltaktionsprogramm der EU, das im Jahre 2002 beschlossen wurde und bis zum Jahr 2012 reicht, ist als eine von sieben Thematischen Strategien der Bodenschutz aufgeführt. Im April 2002 legte die Kommission ihre Mitteilung "Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie" vor, in der sie die Gefahren für den Boden und mögliche Maßnahmen beschrieb. Der EU-Umweltministerrat beschloss am 22.06.2002 anlässlich der Diskussion der Kommissionsmitteilung "Hin zu einer spezifischen Bodenschutzstrategie" bereits grundsätzlich, dass ein Tätigwerden der Gemeinschaft zur Berücksichtigung des Bodenschutzes erforderlich sei.
• 2003/ 2004 berieten von der Kommission eingerichtete Arbeitsgruppen über die fünf Themenfelder
  • Bodenerosion,
  • organische Substanz und Biodiversität des Bodens,
  • Kontamination und Land Management,
  • Beobachtung (Monitoring) sowie
  • Forschung
  und legten umfangreiche Berichte vor.
• Im Jahr 2005 führte die Kommission eine öffentliche Internetkonsultation über möglicherweise in die Strategie aufzunehmende Aspekte durch. Im Ergebnis wurde mehrheitlich die Meinung geäußert, dass ein europäischer Bodenschutz durch Rahmenmaßnahmen auf EU-Ebene und konkrete Maßnahmen auf nationaler oder lokaler Ebene wichtig sei.
• Am 30. Juni 2005 stellte die Kommission den Mitgliedstaaten ihre Pläne zur Ausgestaltung der Bodenschutzstrategie (Strategie, Richtlinie und Folgenabschätzung) vor.
• Am 22. September 2006 präsentierte die EU-Kommission ihre Thematische Strategie zum Bodenschutz, die
  • eine Mitteilung an das EP, den Rat, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen,
  • einen Vorschlag für eine Boden-Rahmenrichtlinie und
  • eine Folgenabschätzung
  enthält.

Hintergrund

Der Boden erfüllt zahlreiche Funktionen und spielt eine entscheidende Rolle bei der Tätigkeit des Menschen und zum Überleben der Ökosysteme. Die Prozesse der Bodenbildung und Regenerierung der Böden vollziehen sich extrem langsam. Böden zählen daher zu den nicht erneuerbaren Ressourcen.

Die wichtigsten Prozesse, die zur Verschlechterung der Bodenqualität in der EU beitragen, sind Erosion, der sinkende Gehalt an organischen Stoffen, Verschmutzung, Versalzung, Verdichtung, Verarmung der biologischen Vielfalt der Böden, Versiegelung sowie Überschwemmungen und Erdrutsche.

Die Verschlechterung der Bodenqualität ist in ganz Europa ein schwer wiegendes Problem. Sie wird durch Tätigkeiten des Menschen wie bestimmte ungeeignete landwirtschaftliche oder forstwirtschaftliche Praktiken, Industrie, Fremdenverkehr, Verstädterung, die Anlage neuer Industriegebiete sowie durch Raumordnungsmaßnahmen verursacht bzw. noch verschärft.

Die Folgen dieser Verschlechterung sind unter anderem ein Rückgang von Bodenfruchtbarkeit, Kohlenstoffgehalt und biologischer Vielfalt, eine niedrigere Wasserrückhaltekapazität, Störungen des Gas- und Nährstoffkreislaufs sowie ein verringerter Abbau von Schadstoffen. Die Verschlechterung der Bodenqualität hat direkte Auswirkungen auf die Qualität von Wasser und Luft, die biologische Vielfalt und den Klimawandel. Zudem kann dadurch die Gesundheit der Bevölkerung beeinträchtigt und die Sicherheit von Lebens- und Futtermitteln bedroht werden.

Die entsprechend den Leitlinien der Kommission und auf der Grundlage der verfügbaren Daten durchgeführte Folgenabschätzung stellt Kosten und Nutzen der vorgeschlagenen Maßnahmen dar. Sie zeigt, dass die Verschlechterung der Bodenqualität in der europäischen Union pro Jahr Kosten von bis zu 38 Milliarden EUR verursachen kann.

Bisher waren die Böden noch nicht Gegenstand gezielter Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene. Der Schutz der Böden war auf mehrere Bestimmungen - entweder im Bereich des Umweltschutzes oder in anderen politischen Bereichen wie der Landwirtschaft oder der Entwicklung des ländlichen Raums - aufgesplittert. Aufgrund ihrer unterschiedlichen Zielsetzungen und Anwendungsbereiche ermöglichen diese Bestimmungen allerdings keinen ausreichenden Schutz der Bodenflächen.

Koordinierte Maßnahmen auf europäischer Ebene sind notwendig, da der Zustand der Böden auch andere Umweltbereiche beeinflusst, ferner auch aus Gründen der auf Gemeinschaftsebene reglementierten Lebensmittelsicherheit sowie aufgrund von Verzerrungen des Binnenmarktes im Zusammenhang mit der Restaurierung verschmutzter Flächen, aufgrund möglicher grenzüberschreitender Auswirkungen und infolge der internationalen Dimension dieses Problems.

Ziele der EU-Bodenschutzstrategie

Die grundsätzlichen Ziele sind:

• Die weitere Verschlechterung der Bodenqualität zu vermeiden und die Bodenfunktionen zu erhalten sowie
• geschädigte Böden unter Funktionalitätsgesichtspunkten und unter Berücksichtigung der Kosten wiederherzustellen.

Diese Ziele bauen auf vier Säulen auf:

• rechtliche Rahmenbestimmungen mit dem Hauptziel des Schutzes und der nachhaltigen Nutzung der Böden hinsichtlich
  • Erosion, Verlust organischer Substanzen, Versalzung, Verdichtung und Erdrutsche und
  • Bodenverunreinigungen;
• Einbeziehen des Bodenschutzes in Maßnahmen der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft;
• Schließen der Kenntnislücken auf bestimmten Gebieten des Bodenschutzes durch Forschung auf EU- und nationaler Ebene;
• zunehmende Sensibilisierung der Öffentlichkeit für die Notwendigkeit des Bodenschutzes.

Für Maßnahmen gegen Erosion, Verlust organischer Substanzen, Versalzung, Verdichtung und Erdrutsche sollen die Mitgliedstaaten Risikogebiete bestimmen, für diese Gebiete Risikominderungsziele beschreiben und Maßnahmenprogramme zur Erreichung der Ziele festlegen.

Hinsichtlich Bodenverunreinigungen sollen die Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer gemeinsamen Begriffsbestimmung kontaminierter Standorte (basierend auf einem signifikanten Risiko für die menschliche Gesundheit und die Umwelt) und einer gemeinsamen Liste potenziell verunreinigender Aktivitäten bestimmen, welche Standorte auf ihrem Gebiet kontaminiert sind. Hierzu soll eine nationale Sanierungsstrategie mit Zielen, Prioritäten und Zeitplänen aufgestellt werden. Die Mitgliedstaaten sollen dafür Sorge tragen, dass die kontaminierten Standorte saniert werden, und sollen einen Mechanismus zur Finanzierung schaffen, falls der Verursacher nicht herangezogen werden kann.

Für den Fall des Verkaufs eines potenziell verunreinigten Grundstücks soll der Verkäufer einen Bodenzustandsbericht anfertigen und dem Käufer sowie der zuständigen Behörde vorlegen.

Inhalt:

• Beschreibung des Grundstückszustands,
• Analyse der relevanten Substanzen und
• Angabe der gefährlichen Stoffkonzentrationen.

Stand der Beratungen

Der Ausschuss der Regionen stimmte am 13. Februar 2007 der Initiative der EU-Kommission zu. Er bemängelte zwar den Umfang der vorgesehenen Pflichten, befürwortete jedoch im Grunde eine flexible ausgestaltete Richtlinie. (Stellungnahme des Ausschusses der Regionen)

Auch der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßte am 25. April 2007 die Bodenschutzstrategie auf EU-Ebene und sprach sich grundsätzlich für eine Rahmenrichtlinie aus.(Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses)

Unterstützung erhielt die Initiative der EU-Kommission zur Vorlage einer Europäischen Bodenschutzstrategie auch vom Europäischen Parlament, das in seinem mit einer deutlichen ¾-Mehrheit gefassten Beschluss am 13. November 2007 einen deutlichen Bedarf für effektive und produktive Maßnahmen und eine Rahmenrichtlinie zum Bodenschutz sah.

Parallel zu den Beratungen im EU-Parlament wurde der Vorschlag einer Bodenrahmenrichtlinie und die Folgenabschätzung auch im Umweltrat, der Vertretung der EU-Mitgliedstaaten, behandelt.Die Bundesregierung kam im Dezember 2007 zu dem Schluss, dass die von der Kommission vorgeschlagene Bodenrahmenrichtlinie insbesondere nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip im Einklang steht. In der Sitzung des Umweltrates am 20. Dezember 2007 teilte Bundesumweltminister Gabriel mit, dass die Bundesregierung dem Richtlinienvorschlag nicht zustimmen werde.

Auch das Vereinigte Königreich, Frankreich, die Niederlande und Österreich signalisierten in der Sitzung, dem Richtlinienvorschlag nicht zuzustimmen. Insofern sah der Ratsvorsitzende nicht die Möglichkeit einer notwendigen qualifizierten Mehrheit und verzichtete auf eine Abstimmung zu diesem Tagesordnungspunkt.

Im September 2008 nahm der Rat unter französischer Präsidentschaft die Beratungen wieder auf und entwickelte den Richtlinienvorschlag unter tschechischer (2009) und spanischer (2010) Präsidentschaft weiter. Im Jahr 2011 gab es keine Beratungen.

Eine europäische Bodenrahmenrichtlinie mit dem Ziel des Schutzes der Böden lehnt die Bundesregierung nach wir vor insbesondere aus Gründen der Subsidiarität ab. Darüber hinaus wird auch befürchtet, dass die Umsetzung einer Bodenrahmenrichtlinie einen unverhältnismäßig hohen Bürokratieaufwand und hohe Folgenkosten verursacht.

Subsidiarität bedeutet, dass Aufgaben, Handlungen und Problemlösungen so weit wie möglich selbstbestimmt und eigenverantwortlich unternommen werden sollen, möglichst also vom Einzelnen, von der kleinsten Gruppe oder der untersten Ebene einer Organisationsform. Bezogen auf die EU-Ebene bedeutet das Prinzip der Subsidiarität, dass Maßnahmen möglichst von den Mitgliedstaaten durchgeführt werden sollten, dass Maßnahmen der Europäischen Gemeinschaft nur gerechtfertigt sind, wenn Maßnahmen der Mitgliedstaaten zum Erreichen bestimmter Ziele nicht genügen und diese Ziele besser durch Maßnahmen der Gemeinschaft erreicht werden können.

Die Bundesregierung vertritt die Auffassung, dass Maßnahmen der Mitgliedstaaten ausreichen.

Um das Argument des unverhältnismäßig hohen Bürokratieaufwand und der hohen Folgenkosten zu belegen, hat das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz im Jahr 2010 über ein Gutachten (PDF, 988 KB) die Kosten abzuschätzen lassen, die für die öffentliche Hand in Deutschland durch eine Bodenrahmenrichtlinie entstehen würden.

Die Europäische Kommission hat sich in einem Schreiben vom 6. April 2011 (Michael Hamell – 383849 – 06/04/2011) (PDF, 35 KB, in englischer Sprache) kritisch zu dem Gutachten geäußert.