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Kyoto-Protokoll

Entstehung

Auf der 3. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention in Kyoto 1997 (COP 3) hatten die Vertragsstaaten das sogenannte "Kyoto-Protokoll" verabschiedet. In dem Protokoll verpflichten sich die Industriestaaten verbindlich dazu, ihre Emissionen der sechs wichtigsten Treibhausgase - u.a. Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW) - im Zeitraum 2008 bis 2012 um mindestens 5 % unter das Niveau von 1990 zu senken. Dabei haben die einzelnen Länder unterschiedliche Verpflichtungen zur Emissionsminderung akzeptiert (z. B. Japan 6 %, Russland +/-0 %). Die EU mit ihren damals 15 Mitgliedstaaten (EU-15) hat ihre gemeinschaftliche Kyoto-Verpflichtung von 8 % innerhalb der EU umverteilt, so dass z.B. Deutschland 21 %, Großbritannien 12,5 % und Frankreich +/-0 % erbringen müssen.

Das Protokoll war und ist ein Meilenstein in der internationalen Klimapolitik, da es erstmals völkerrechtlich verbindliche Emissionsreduktionsziele für Industrieländer festlegt und mit einem klaren Zeitrahmen versieht. Konkrete Details zur Umsetzung des Protokolls hatte die Klimakonferenz in Kyoto 1997 jedoch noch nicht geklärt. Diese Fragen waren Gegenstand der Verhandlungen auf den Konferenzen in Buenos Aires 1998, Bonn 1999, Den Haag 2000, Bonn 2001 und Marrakesch 2001. Zwischenzeitlich sah es so aus, als ob die Verhandlungen noch scheitern würden, weil die Positionen der verhandelnden Staaten zu weit auseinander lagen. Zentraler Streitpunkt waren dabei Art und Umfang der verschiedenen Möglichkeiten, Treibhausgase zu mindern (siehe Senken und Kyoto-Mechanismen).

Einen weiteren Rückschlag erlebten die Verhandlungen Anfang 2001, als die damals neu gewählte US-Regierung erklärte, sie würde das von ihrer Vorgängerregierung mitverhandelte Kyoto-Protokoll nicht mittragen. Trotz der Enthaltung der USA konnten die Staaten jedoch auf der Klimakonferenz in Bonn im Juli 2001 (COP 6 bis) ein Durchbruch erzielen. Die Umweltminister von über 180 Staaten einigten sich dort in den strittigsten Fragen auf einen politischen Kompromiss. Die kurz darauf folgende Klimakonferenz in Marrakesch im November 2001 (COP 7) hat dann ein Paket von Entscheidungen (die so genannten Marrakesh Accords) verabschiedet. Dieses Paket schloss den Verhandlungsprozess zur Ausgestaltung des Kyoto-Protokolls ab und enthält alle Regeln zur Durchführung des Kyoto-Protokolls, u.a. zu den sogenannten Kyoto-Mechanismen, den Senken, der Erfüllungskontrolle und den Hilfen für Entwicklungsländer.

Senken

Wälder, Böden und Meere sind bedeutende natürliche Speicher von Kohlenstoff, sie binden Kohlenstoff aus der Atmosphäre. Das Kyoto-Protokoll erlaubt es, bis zu einem gewissen Maße, forstwirtschaftliche Aktivitäten wie Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung in die CO2-Bilanzierung mit einzubeziehen.

Die Anrechnung dieser sogenannten Kohlenstoff-Senken hat jedoch gleich mehrere Haken: Erstens besteht bei Senken die Gefahr, dass sie ihre Funktion als Kohlenstoffspeicher jederzeit wieder aufgeben könnten, zum Beispiel durch Waldbrände. Zweitens ist es sehr schwierig zu bemessen, welche forstwirtschaftlichen Aktivitäten ohnehin stattgefunden hätten und welche zusätzlich, d.h. ausschließlich aus Gründen des Klimaschutzes stattfinden. Diese Aktivitäten zu identifizieren und dann auch noch zu berechnen, wie viel Kohlenstoff genau dadurch gebunden wird, ist höchst schwierig. Drittens wächst - bedingt durch den Düngungseffekt der zunehmenden Treibhausgasemissionen - die Vegetation der Nordhalbkugel stark an, der Bestand an Senken nimmt also ohne gezielte Maßnahmen zu.

Eine großzügige Anrechnung von Senken zur Treibhausgasreduktion könnte dazu führen, dass große Staaten wie Russland und Kanada ihre Emissionen noch einmal erheblich steigern dürften, anstatt sie zu reduzieren. Sie könnten ihre Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll erfüllen, ohne zusätzliche Anstrengungen zur Emissionsminderung in anderen Bereichen zu unternehmen.

Ratifizierung des Kyoto-Protokolls

Seit dem 16. Februar 2005 ist das Kyoto-Protokoll in Kraft. Damit es völkerrechtlich wirksam werden konnte, musste es zuvor von den nationalen Parlamenten der beteiligten Staaten ratifiziert werden. Im Kyoto-Protokoll sind zwei Bedingungen festgelegt, die für sein Inkrafttreten erfüllt sein müssen:

Mindestens 55 Staaten der Klimarahmenkonvention müssen das Protokoll ratifizieren.
Diese Staaten müssen mindestens 55 % der CO2-Emissionen der Industrieländer von 1990 auf sich vereinigen.

Die zweite Bedingung war erst erfüllt, nachdem Russland im November 2004 nach langem Zögern das Kyoto-Protokoll ratifiziert hatte. Die USA und Australien hatten zuvor erklärt, das Kyoto-Protokoll national nicht umzusetzen. Da die USA für rund 35 % und Russland für rund 16 % der CO2-Emissionen der Industrieländer in 1990 verantwortlich sind, hätten die benötigten 55 % ohne eines dieser beiden Länder nicht erreicht werden können. Inzwischen haben 191 Staaten das Kyoto-Protokoll ratifiziert, darunter alle EU-Mitgliedstaaten, Kanada, Neuseeland, Norwegen, Japan, aber auch seit 2007 Australien sowie wichtige Schwellenländer wie Brasilien, China, Mexiko, Indien, Südafrika und Südkorea. Die USA sind damit das einzige verbleibende Industrieland, das die Ratifizierung des Kyoto-Protokolls weiterhin ablehnt.

Die "erste Verpflichtungsperiode" des Kyoto-Protokolls von 2008 bis 2012

Nach dem derzeitigen Stand wird Deutschland sein Kyoto-Ziel (21 %) deutlich übererfüllen: Bis Ende 2010 konnten die nationalen Treibhausgasemissionen bereits um knapp 25 % gegenüber 1990 gesenkt werden. Auch die Europäische Union (EU-15) wird ihre Kyoto-Verpflichtung (8 %) aller Voraussicht nach erfüllen: Bis 2010 betrug der Rückgang der Emissionen der EU-15-Staaten 10,6 % gegenüber 1990. Die heute 27 EU-Mitgliedstaaten (EU-27) haben ihre Emissionen bis 2010 sogar um 15,5 % gesenkt - und das bei stetig steigendem Wirtschaftswachstum. Damit wird deutlich, dass innerhalb der EU eine Abkopplung von Wachstum und Emissionsrückgang erreicht wurde. Im Vergleich dazu sind die Gesamtemissionen aller Industriestaaten mit Kyoto-Verpflichtungen zwischen 1990 und 2008 lediglich um 6,1% gesunken. Weltweit zeigt der Emissionstrend zudem in eine ganz andere Richtung: Bis 2006 ist der globale Treibhausgasausstoß um rund 24 % gegenüber 1990 angestiegen. Dafür verantwortlich sind neben einigen Industrieländern insbesondere die wirtschaftlich rasch wachsenden Schwellenländer wie China und Indien, deren Emissionen kontinuierlich stark anwachsen. Dies macht deutlich: Wenn die gravierenden Folgen des Klimawandels verhindert werden sollen, muss die gesamte Weltgemeinschaft entschlossener handeln als bisher.

Eine "zweite Verpflichtungsperiode" des Kyoto-Protokolls

Ende 2012 läuft die erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls aus. Bei den VN-Klimaverhandlungen (COP 17/CMP7) in Durban (Südafrika) hat die Staatengemeinschaft beschlossen, dass es ab 01. Januar 2013 eine zweite Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll geben soll. Die Staaten haben außerdem vereinbart, bis 2015 ein umfassendes Klimaabkommen auszuhandeln, das ab 2020 in Kraft treten soll. Es soll nicht nur wie das Kyoto-Protokoll die Industrieländer, sondern alle Staaten verpflichten, ihre Treibhausgase zu vermindern. In Anbetracht des voranschreitenden anthropogenen Klimawandels sollen alle Länder darüber hinaus bereits vor 2020 freiwillige Maßnahmen zur Reduzierung ihrer Treibhausgas-Emissionen umsetzen. Auf den nächsten UN-Klimaverhandlungen (COP 18), die in Doha (Katar) vom 26. November bis 7. Dezember 2012 stattfinden, wird über die Neugestaltung der zweiten Verpflichtungsperiode unter dem Kyoto-Protokoll entschieden. In der Vorbereitung auf die Verhandlungen gilt es noch offene Fragen zu klären, u.a.:

Die Dauer der zweiten Verpflichtungsperiode ist umstritten, sie soll zwischen fünf und acht Jahre betragen. Dabei tritt die EU für acht Jahre ein, wobei zur Halbzeit eine Überprüfung stattfinden soll, ob noch ambitioniertere Minderungsziele erreicht werden können.
Die quantifizierten Minderungsziele der Staaten, die an einer zweiten Verpflichtungsperiode teilnehmen. Die EU hat bereits ihr unabhängiges Minderungsziel von 20 Prozent bis 2020 eingereicht. EU-intern wird noch diskutiert, ob die EU ein anspruchsvolleres Klimaziel meldet.
Zuletzt ist zu klären, wie mit den überschüssigen Emissionsrechten (sogenannte Assigned Amount Units –AAUs) aus der ersten Verpflichtungsperiode verfahren wird. Das Kyoto-Protokoll sieht vor, dass alle überschüssigen AAUs von der ersten in die zweite Verpflichtungsperiode übertragen werden können. Laut UNFCCC wird sich der Umfang der überschüssigen AAUs nach der ersten Verpflichtungsperiode voraussichtlich auf über 13 Milliarden AAUs belaufen. Dieser hohe Überschuss resultiert im Wesentlichen daraus, dass die Emissionen in Transformationsstaaten des ehemaligen Ostblocks nicht im erwarteten Ausmaß gestiegen sind, die Kyoto-Ziele zu niedrig angesetzt waren und dass mit den USA ein potentieller "Nachfrager" von AAUs nicht Vertragspartei des KP wurde. Auf Russland und die Ukraine entfällt über die Hälfte der überschüssigen Zertifikate, ungefähr 35 Prozent stammen aus der EU (hier insbesondere Polen, Rumänien, andere osteuropäische Staaten, aber auch aus Großbritannien und Deutschland).
Deutschland macht sich daher für eine Lösung stark, welche effektiv die Umweltintegrität des Kyoto-Protokolls schützt. Denn eine unbegrenzte Übertragung der AAUs würde zu einem erheblichen Absinken des Ambitionsniveaus führen und die bisherigen Kyoto-Ziele aufweichen.
Umstritten ist darüber hinaus, wie eine rechtliche Lücke zwischen der ersten und der zweiten Verpflichtungsperiode angesichts des erst nach der Konferenz in Doha beginnenden Ratifikationsprozesses in den einzelnen Vertragsstaaten verhindert werden kann.

Datum	Typ	Titel
01.12.2012	Hintergrund	Stand der Ratifizierungen (weltweit) des Kyoto-Protokolls
01.04.2002	Gesetz/Verordnung	Kyoto-Protokoll zum internationalen Klimaschutz (Protokoll und Gesetz)
25.02.2002	EG-Rechtsvorschrift	EU-Ratifizierung des Kyoto-Protokolls Veröffentlichung der Entscheidung des Rates vom 25. April 2002 (2002/358/EG) mit Berichtigung der deutschen Übersetzung