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EU erlässt Rahmenrichtlinie zur nuklearen Sicherheit

Am 25. Juni 2009 verabschiedete der Umweltministerrat der Europäischen Union die Richtlinie 2009/71/EURATOM über einen Gemeinschaftsrahmen für die nukleare Sicherheit kerntechnischer Anlagen.¹

Der Umweltministerrat der Europäischen Union hat am 25. Juni 2009 die Richtlinie 2009/71/EURATOM über einen Gemeinschaftsrahmen für die nukleare Sicherheit kerntechnischer Anlagen beschlossen. Damit wurden erstmals verbindliche europäische Regelungen im Bereich der nuklearen Sicherheit geschaffen. Es handelt sich um eine Rahmenrichtlinie, die die bereits vorhandenen Richtlinien der Europäischen Atomgemeinschaft zum Strahlenschutz ergänzt, die aber selbst keine detaillierten technischen Standards beinhaltet.

Die Richtlinie verfolgt das Ziel, die nukleare Sicherheit aufrechtzuerhalten und kontinuierlich zu verbessern. Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union sollen geeignete innerstaatliche Vorkehrungen treffen, um die Arbeitskräfte und die Bevölkerung vor den Gefahren ionisierender Strahlung aus kerntechnischen Anlagen wirksam zu schützen. Die Richtlinie gilt unter anderem für Kernkraftwerke, Forschungsreaktoren und Zwischenlager, nicht aber für Endlager radioaktiver Abfälle (dieser Bereich wird möglicherweise Gegenstand einer eigenständigen Richtlinie werden). Relevante Grundsätze der sogenannten "Safety Fundamentals" der Internationalen Atomenergieorganisation (IAEO)² sowie einschlägige Bestimmungen des Übereinkommens über die nukleare Sicherheit (Convention on Nuclear Safety) wurden in den Richtlinientext integriert.

Die Richtlinie enthält Regelungen zur Schaffung eines rechtlichen und regulatorischen Rahmens für die nukleare Sicherheit, zu Organisation und Aufgaben der atomrechtlichen Behörden, zu den Pflichten der Betreiber kerntechnischer Anlagen, zur Aus- und Weiterbildung der Mitarbeiter aller Beteiligten und zur Information der Öffentlichkeit. Für die Behördenorganisation verankert die Richtlinie den sogenannten Trennungsgrundsatz. Dieser besagt, dass die staatlichen Funktionen der Genehmigung und Aufsicht über kerntechnische Anlagen durch staatsorganisatorische Maßnahmen funktional von Aufgaben zu trennen sind, die im Bereich der Förderung und Nutzung der Kernenergie liegen. Außerdem sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, mindestens alle zehn Jahre eine sogenannte Selbstbewertung des nationalen Gesetzes-, Vollzugs- und Organisationsrahmens und der zuständigen Behörden durchzuführen und zu einer Prüfung passender Segmente dieses nationalen Rahmens und/oder der Behörden durch internationale Experten einzuladen (sogenannter "Peer Review"). Über die Ergebnisse der Expertenprüfung hat der Mitgliedstaat die anderen Mitgliedstaaten sowie die Kommission in Kenntnis zu setzen. Eine Überprüfung durch internationale Experten hatte Deutschland bereits im Rahmen die IIRRS³-Mission der IAEO im Jahr 2008 auf freiwilliger Basis durchführen lassen.

Hintergrund

Im Jahr 2003 hatte die Europäische Kommission ein sogenanntes "Nuklearpaket" vorgelegt, das Vorschläge für zwei Euratom-Richtlinien beinhaltete: Einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Sicherheit kerntechnischer Anlagen und einen weiteren für eine Richtlinie zur Sicherheit der Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle.4 Das Nuklearpaket scheiterte im Jahr 2004 an einer Sperrminorität von Staaten (Großbritannien, Deutschland, Schweden, Finnland, die Tschechische Republik u. a.) im Rat der Europäischen Union. Aus deutscher Sicht enthielten die Richtlinienentwürfe kein geeignetes Konzept zur Erreichung des Ziels, die kerntechnische Sicherheit in Europa zu verbessern.

Stattdessen verabschiedete der Rat ein Aktionsprogramm zur Evaluierung, wie die Mitgliedstaaten der Europäischen Union die bereits bestehenden internationalen Instrumente im Bereich der nuklearen Sicherheit nutzen. Mit dieser Aufgabe wurde die sogenannte Working Party on Nuclear Safety (WPNS) als ad hoc Expertengruppe des Rates betraut. Der Abschlussbericht der Gruppe im Dezember 2006 ergab eine fachlich fundierte Grundlage für die Entscheidung über die Notwendigkeit und die Ausgestaltung etwaiger Maßnahmen auf EU-Ebene im Bereich der kerntechnischen Sicherheit und der sicheren Entsorgung radioaktiver Abfälle.

Auf der Basis des Abschlussberichts der WPNS wurden im ersten Halbjahr 2007 unter deutscher EU-Präsidentschaft Ratsschlussfolgerungen ausgearbeitet⁵, die zur Schaffung⁶ eines aus hochrangigen Vertretern aller Mitgliedstaaten und einem Vertreter der Kommission zusammengesetzten Gremiums führten. Diese "High Level Group on Nuclear Safety and Waste Management", die zwischenzeitlich in "European Nuclear Safety Regulators Group" (ENSREG) umbenannt wurde, soll die Koordinierung und Kooperation zwischen den nationalen Regulierungsbehörden und zwischen Mitgliedstaaten mit und Mitgliedstaaten ohne Kernkraftwerke erleichtern.

Das Rechtsetzungsverfahren auf europäischer Ebene

Am 26. November 2008 verabschiedete die Europäische Kommission den Entwurf einer Richtlinie zur nuklearen Sicherheit⁷, der inhaltlich zum Teil mit dem im Nuklearpaket enthaltenen Entwurf für eine Sicherheitsrichtlinie übereinstimmte.

Von November 2008 bis Mai 2009 fanden in der Ratsarbeitsgruppe Atomfragen (RAG Atomfragen) - zunächst unter französischer, ab Januar 2009 unter tschechischer EU-Ratspräsidentschaft – intensive Verhandlungen statt. Eine Sperrminorität wie im Jahr 2004 bestand im Frühjahr 2009 nicht mehr. In der Sitzung der RAG Atomfragen am 26. Mai 2009 wurde schließlich ein Konsens zu den Inhalten der Richtlinie erreicht. Das Europäische Parlament und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss stimmten dem Richtlinienvorschlag zu. Nach Annahme durch den Rat und Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union trat die Richtlinie am 22. Juli 2009 in Kraft.

Beiträge von ENSREG zur Richtliniendiskussion

Eine Arbeitsgruppe der ENSREG hatte bereits im September 2008 ein Diskussionspapier mit Argumenten für und wider rechtsverbindliche Instrumente im Bereich der nuklearen Sicherheit auf EU-Ebene erstellt.⁸ In der Sitzung der ENSREG am 15. Oktober 2008 kündigte der für den Bereich Energie zuständige Kommissar Piebalgs die Unterbreitung eines neuen Richtlinienvorschlags zur nuklearen Sicherheit an. Als Reaktion darauf nahmen die Mitglieder der ENSREG einvernehmlich zehn Kriterien an, die bei der Ausarbeitung einer Richtlinie Berücksichtigung finden sollten.

The principles, which any common instrument should meet in order to be acceptable for the national nuclear regulators and to enhance nuclear safety, are the following:

Maintain and seek to continuously improve nuclear safety and its regulation, and add value.
Just as every Member State has the right to decide to use nuclear power or not, so every Member State has the right to impose more stringent nuclear safety requirements than those commonly applied.
Allow flexibility and not fundamentally change a Member State’s national nuclear regulatory approach.
Seek to enhance, not reduce, the power, roles, responsibilities or capability of the national nuclear regulatory body.
Do not expand the role of the Commission in regulatory decision-making or activities or introduce other bodies.
Do not divert resources away from national nuclear regulatory responsibilities or international nuclear safety cooperation.
Be compliant with the principles/obligations of the Convention on Nuclear Safety.
Any proposals should be non-discriminatory towards those who use or do not use nuclear power.
Seek to improve the transparency of nuclear safety and its regulation.
Be clear on the roles and responsibilities of any organisations involved.

Diese Kriterien werden durch die Richtlinie 2009/71/EURATOM weitestgehend erfüllt und durch einen ihrer Erwägungsgründe auch ausdrücklich in Bezug genommen.

Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht

Deutschland konnte im Verhandlungsgang nahezu alle grundsätzlichen Forderungen zum Inhalt der Richtlinie durchsetzen. Diese Inhalte sind durch das bestehende deutsche Recht in Teilen abgedeckt. Zur vollständigen Umsetzung bedarf es jedoch einer Anpassung des Atomgesetzes. So ist die Verpflichtung zur Durchführung von "Peer Reviews" ausdrücklich in deutsches Recht aufzunehmen, ebenso der in der Richtlinie festgelegte Trennungsgrundsatz. In den Verhandlungen konnte Deutschland erreichen, dass zur Umsetzung der Richtlinie jedoch keine generelle Verrechtlichung des in Deutschland bestehenden, umfangreichen untergesetzlichen Regelwerks in einem Gesetz oder einer Verordnung erforderlich ist, sondern die Einbeziehung in die entsprechenden Genehmigungen nach wie vor ausreicht. Damit bleibt die Möglichkeit gewahrt, auf neue Erkenntnisse im Sinne einer stetigen Verbesserung der nuklearen Sicherheit flexibel zu reagieren.

Das Zwölfte Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes beinhaltet diese Anpassung.

Die Richtlinieninhalte sind bis zum 22. Juli 2011 - zwei Jahre nach dem Inkrafttreten der Richtlinie - in nationales Recht umzusetzen. Der erste Bericht über die Durchführung der Richtlinie ist der Kommission spätestens am 22. Juli 2014 vorzulegen.

1 Abl. L 172 vom 2.7.2009, S. 18-22.
2 IAEA Safety Fundamentals: Fundamental safety principles, IAEA Safety Standard Series No SF-1 (2006).
3 vIntegrated Regulatory Review Service (IRRS).
4 KOM(2003) 32 endgültig; überarbeitete Fassung KOM (2004) 526 endgültig.
5 Hierzu das Ratsdokument 8784/07 vom 25.4.2007.
6 Durch Beschluss der Kommission vom 17. Juli 2007 zur Einsetzung der Europäischen hochrangigen Gruppe für nukleare Sicherheit und Abfallentsorgung (2007/530/Euratom), ABl. L 195 vom 27.7.2007, S. 44-46.
7 Ratsdokument 16537/08 vom 1.12.2008.
8 Discussion Document on Consequences of EU instruments in the field of nuclear safety - (HLG WG1 P/1/08 - 31 March 2009).