Stand: 09. November 2007

 

• Titel: Neue Entwicklungen in der Umweltpolitik und im Umweltrecht - Umweltgesetzbuch, Bürokratieabbau und Ökologische Industriepolitik

• Untertitel: Grußwort des BMU
• Redner/in: Staatssekretär Matthias Machnig
• Anlass: 31. Umweltrechtliche Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht e.V
• Datum/Ort: 09.11.2007, Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften

- Es gilt das gesprochene Wort -

Sehr geehrter Herr Professor Koch,
sehr geehrter Herr Kipp (Präsident OVG Berlin-Brandenburg),
meine sehr geehrten Damen und Herren,

Einleitung - Wo stehen wir beim UGB?

ich bedanke mich herzlich für die Einladung zu Ihrer diesjährigen Jahrestagung.

Langjährge Besucher dieser Veranstaltungen wissen, dass das BMU die umweltrechtliche Fachtagung in der Regel zum Anlass nimmt, um aktuelle Entwicklungen an der Schnittstelle zwischen Umweltpolitik und Umweltrecht anzusprechen. So möchte ich es auch in diesem Jahr halten.

Der Einstieg fällt heute besonders leicht. Denn dankenswerter Weise hat die Gesellschaft für Umweltrecht eines der wichtigsten umweltrechtlichen Reformvorhaben dieser Legislaturperiode zu einem der Schwerpunkte dieser Tagung gemacht - ich rede vom Umweltgesetzbuch.

Sicherlich wird Sie zunächst interessieren: wo stehen wir derzeit beim Projekt UGB, wo bleibt der Referentenentwurf, auf den alle warten?

Nun, der Referentenentwurf wird in wenigen Tagen fertig gestellt sein. Wir werden dann unverzüglich die Abstimmung innerhalb der Bundesregierung einleiten.

Entgegen unseren ursprünglichen Vorstellungen hat sich der Zeitplan etwas nach hinten verschoben. Dies ist auf Wunsch der Länder geschehen, die vor Abschluss der Arbeiten an dem Entwurf noch einmal mit dem BMU zu einem Gespräch auf Amtschefebene zusammentreffen wollten.

Diesem Wunsch haben wir uns natürlich nicht verschlossen. Denn die Länder sind wichtige Partner beim UGB.

Ebenso wie der Bund möchten sie, dass das UGB zu einem Erfolg wird. Und sie sind in besonderem Maße betroffen, weil sie die neuen Regelungen anschließend zu vollziehen haben.

Deshalb ist es nur vernünftig, dass sich Bund und Länder frühzeitig abstimmen.

Die Gespräche mit den Ländern haben inzwischen stattgefunden, sie waren konstruktiv und ertragreich. Es ist uns gemeinsam gelungen, noch einigen Ballast abzuwerfen. Das dürfte den weiteren Abstimmungsprozess und das anschließende Gesetzgebungsverfahren wesentlich entlasten.

Regelungsprogramm und Aufbau des UGB 2009

In einer Legislaturperiode können wir natürlich nicht das gesamte Umweltrecht in ein Umweltgesetzbuch überführen.

Aber wir werden einige zentrale Regelungsbereiche aufnehmen und das Fundament für spätere Erweiterungen legen.

Ähnlich wie das Sozialgesetzbuch, wird das UGB nach einem Bücherkonzept aufgebaut.

Das heißt, es wird sich in Bücher gliedern, die gesetzestechnisch jeweils eigenständige Gesetze sind. Zusammen bilden sie das Umweltgesetzbuch.

Dieses Vorgehen schafft Flexibilität, auch im Gesetzgebungsverfahren. Denn die einzelnen Bücher können dort bei Bedarf eigene Wege gehen. Das kann insbesondere mit Blick auf die Zustimmungsbedürftigkeit im Bundesrat von Bedeutung sein. Und auch spätere Änderungen werden sich jeweils nur auf das betroffene Buch des UGB beschränken.

Das UGB 2009 wird sechs Bücher umfassen:

Das Erste Buch (UGB I) enthält die gemeinsamen Vorschriften und das vorhabenbezogene Umweltrecht, insbesondere die Regelungen über die integrierte Vorhabengenehmigung.

Hinzu kommen die Fachrechtsbücher

• "Wasserwirtschaft" (Zweites Buch),
• "Naturschutz" (Drittes Buch),
• "Nichtionisierende Strahlung" (Viertes Buch)
• sowie als Fünftes und Sechstes Buch das "Emissionshandelsrecht"
• und das "Recht der Erneuerbaren Energien".

Daneben wird es ein Einführungsgesetz geben, das die notwendigen Folgeänderungen im Fachrecht und gewisse Übergangsvorschriften enthalten wird. Das ist, wie ich meine, ein ansehnliches Regelungspaket.

In der nächsten Legislaturperiode nach 2009 soll es dann weiter gehen.

Beispielhaft möchte ich hier die Teile des Immissionsschutzrechts nennen, die nicht dem Vorhabenrecht zuzuordnen sind, insbesondere das Recht

• der nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen,
• den gebiets- und verkehrsbezogenen Immissionsschutz,
• ferner das Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, das dann an die novellierte EG-Abfallrichtlinie anzupassen sein wird,
• sowie den Schutz vor gefährlichen Stoffen,
• Anforderungen an Produkte und Ressourcenschutz.

Das UGB als Rechts- und Ordnungsrahmen einer modernen ökologischen Industriegesellschaft

In Deutschland besteht schon lange ein breiter Konsens, dass das Umweltrecht zusammen geführt, vereinfacht und harmonisiert werden muss - in einem UGB. Trotzdem ist die Wiederaufnahme der Arbeiten an diesem Projekt nicht überall auf Zustimmung gestoßen.

Insbesondere im Bereich der Wirtschaft gibt es Skepsis. Die Sinnhaftigkeit eines Umweltgesetzbuchs wird in Frage gestellt und der Mehrwert gegenüber der geltenden Rechtslage angezweifelt - zu Unrecht, wie ich meine.

Für das UGB sprechen überzeugende Gründe. Auf die Einzelheiten möchte ich an dieser Stelle nicht eingehen - hierzu hat sich das BMU bei vielen Gelegenheiten schon geäußert, und man kann das alles auf unserer Website nachlesen.

Stattdessen möchte ich noch einmal den politischen Hintergrund beleuchten, vor dem das Projekt gesehen werden muss:

Das UGB ist keine Veranstaltung zur zweckfreien "Verschönerung" des Umweltrechts. Es ist vielmehr ein Schlüsselvorhaben zur Verwirklichung wichtiger Ziele auf der aktuellen politischen Agenda.

Im Kern geht darum, dass wir auf umweltrechtlichem Gebiet das notwendige Instrumentarium bereitstellen, um Deutschland als moderne ökologische Industriegesellschaft zu positionieren und zukunftsfähig zu machen.

An drei Überlegungen möchte ich dies verdeutlichen.

1. Überlegung: Bürokratieabbau

Wenn Deutschland im internationalen Wettbewerb bestehen will, müssen überflüssige Erschwerungen und bürokratische Hemmnisse abgebaut werden.

Dies gilt für das Umweltrecht, es gilt aber natürlich ebenso für andere Rechtsgebiete, die der Wirtschaft und anderen Betroffenen das Leben unnötig schwer machen.

Zu Recht erwartet die Öffentlichkeit, dass für den Umweltbereich das UGB diese Aufgabe übernimmt - und so soll es auch geschehen. Lassen Sie mich dazu schlagworthaft einige Elemente skizzieren:

• Mehr Transparenz, weniger Vorschriften, Umweltrecht aus einem Guss: Das UGB wird etliche fachrechtliche Umweltbestimmungen des Bundes und der Länder zusammenführen und harmonisieren. Die Anzahl der Regelungen wird reduziert; sachlich nicht gerechtfertigte Regelungsdifferenzen werden beseitigt.
• Die integrierte Vorhabengenehmigung wird die Zulassungsverfahren vereinfachen: Industrieanlagen und andere umweltrelevante Vorhaben werden künftig häufig nur noch eine übergreifende Vorhabengenehmigung benötigen. Dies wird auf Antragsteller- und Behördenseite zu Effizienzgewinnen und spürbaren Entlastungseffekten führen.
• Bessere Rechtsetzung - anwenderfreundlichere Ausgestaltung: Das Umweltrecht wird strukturell, inhaltlich und sprachlich vereinfacht, Unklarheiten werden ausgeräumt, vorhandene Spielräume für Verfahrenserleichterungen genutzt.
• Das UGB schafft strukturelle Kontinuität beim Umweltrecht: Mit dem UGB wird ein stabiler und beständiger Rechtsrahmen geschaffen, der dauerhaft für Ordnung und Übersicht im Umweltrecht sorgen wird. Auch neue Regelungen werden sich künftig in diesen Rahmen einfügen. Insbesondere für die Wirtschaft bedeutet dies: mehr Orientierungs-, Planungs- und Rechtssicherheit.

Diese Darstellung wird dem einen oder der anderen möglicherweise zu abstrakt erscheinen. Sie hätten es vielleicht lieber, wenn der Anteil des UGB am Bürokratieabbau in monetarisierter Form, d.h. konkret in Euro und Cent, aufgezeigt werden könnte.

Auch dazu wird der Entwurf des Umweltgesetzbuchs Aussagen treffen, soweit dies mit den zur Verfügung stehenden Verfahren möglich ist.

Wie Sie wissen, hat sich die Bundesregierung mit dem Programm "Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung" das Ziel gesetzt, überflüssige Bürokratiekosten erstmals messbar abzubauen.

Hierzu führt das Statistische Bundesamt nach dem in den Niederlanden entwickelten Standardkosten-Modell eine systematische Messung der Bürokratiekosten durch, die das bestehende Bundesrecht verursacht. Die Ergebnisse dieser Messung geben den Vergleichsmaßstab für das UGB ab.

Konkret bedeutet dies: Die Gesetzentwürfe zum UGB werden jeweils ausweisen, welche Bürokratiekosten nach dem Standardkosten-Modell für die Unternehmen künftig, d.h. nach Inkrafttreten des UGB, anfallen werden. Diesen Angaben werden die Bürokratiekosten gegenüber gestellt, die nach den Ergebnissen des Statistischen Bundesamtes derzeit anfallen. Damit werden die Entbürokratisierungseffekte des UGB transparent und anschaulich hervortreten.

Sehen Sie es mir bitte nach, wenn ich an dieser Stelle noch keine konkreten Zahlen nenne - dies ist schon deshalb nicht möglich, weil noch nicht alle Daten zu den Bürokratiekosten des bestehenden Rechts in konsolidierter Form vorliegen.

Eines möchte ich an dieser Stelle aber schon sagen: die von manchen vermutete oder behauptete Rolle des Umweltrechts als "Bürokratiekostentreiber" findet in den Untersuchungen des Statistischen Bundesamtes keine Bestätigung.

Nach den dem Kabinett am 24. Oktober 2007 vorgelegten Zwischenergebnissen beträgt der Anteil des Umweltrechts an der Gesamtbürokratiekostenbelastung der deutschen Wirtschaft weniger als 3 Prozent - und zwar eingeschlossen die Kosten, die durch europarechtliche Vorgaben bedingt sind, an denen wir also auf nationaler Ebene nichts ändern können. Und Sie wissen: 80 Prozent des deutschen Umweltrechts beruhen auf europäischen Vorgaben.

Wer also verstärkten Bürokratieabbau im Umweltbereich fordert, sollte bedenken, dass die Einsparpotentiale begrenzt sind. Hier gibt es sozusagen "weniger zu holen", als viele anzunehmen scheinen. Ich plädiere daher für Realismus in der laufenden Debatte.

Damit möchte ich die Möglichkeiten, Bürokratie im Umweltrecht abzubauen, aber auch nicht kleiner reden als sie sind. Wir nehmen diesen Fragenkreis sehr ernst. Das BMU hat das Bürokratieabbau-Programm der Bundesregierung von Beginn an konstruktiv begleitet und leistet seinen Beitrag.

Wir sind uns sehr bewusst, dass wir die Regelungsziele der Umweltpolitik künftig effizienter erreichen müssen, als dies in der Vergangenheit manchmal geschehen ist. Mit dem UGB werden wir diesen Weg konsequent beschreiten.

Warnen möchte ich allerdings davor, die Forderungen nach Bürokratieabbau zu einem undifferenzierten Kahlschlag im Umweltrecht zu nutzen. Vereinfachung und Bürokratieabbau dürfen beim UGB nicht als Vorwand dienen, um von den anspruchsvollen Zielen des geltenden Umweltrechts abzurücken.

Eine moderne Umweltpolitik kann sich nicht allein unter Kostengesichtspunkten für die Wirtschaft definieren, sondern hat auch den Nutzen zu berücksichtigen, der für alle Beteiligten besteht.

Gerade die positiven Effekte, die eine moderne Umweltpolitikgestaltung mit sich bringen kann, werden bei den Diskussionen um Einsparungen von Bürokratiekosten oftmals vorschnell ausgeklammert.

Dies gilt es beim Umweltgesetzbuch zu vermeiden. Nicht Bürokratieabbau um jeden Preis, sondern Abbau unnötiger Bürokratie - das ist das Ziel.

2. Überlegung: Europatauglichkeit

Von der weitgehenden Prägung des deutschen Umweltrechts durch europäische Umweltvorgaben habe ich vorhin schon gesprochen.

Erstaunlicherweise betrachten manche diesen Umstand eher als Argument gegen ein UGB. Eine nationale Umweltrechtskodifikation, so wird behauptet, mache keinen Sinn; denn ein UGB werde angesichts der anhaltenden Regelungsaktivitäten der EU im Umweltbereich zur Dauerbaustelle werden.

Dieses Argument leuchtet mir, offen gesagt, überhaupt nicht ein.

Tatsache ist, dass wir uns mit der Umsetzung europäischer Umweltrechtsakte in Deutschland bislang häufig sehr schwer tun, weil uns unser zersplittertes Umweltrechtssystem dazu zwingt, fachübergreifende europäische Vorgaben getrennt und unter Auflösung bestehender Zusammenhänge in verschiedene Fachgesetze aufzunehmen.

Das wird sich mit dem UGB ändern. Das UGB ermöglicht eine Umsetzung "aus einem Guss". Damit kann die Umsetzung europäischen Umweltrichtlinien hier wesentlich zügiger, unkomplizierter, unaufwändiger und europarechtsnäher erfolgen. Ich sehe hier kein Problem, sondern nur Vorteile.

Wichtig erscheint mir aber auch ein Zweites:

Beim Stichwort "Europatauglichkeit" denken wir meist nur an die Anpassung des deutschen Rechts an europäische Anforderungen.

Ich halte das für zu eng. Europa darf keine Einbahnstraße sein, die nur in eine Richtung - von der Gemeinschaft zu den Mitgliedstaaten - führt.

Ich meine, wir sollen im Umweltrecht den Ehrgeiz entwickeln, auf Regelungsfeldern, auf denen wir stark sind, eigene Impulse in Richtung Brüssel zu senden. Wenn es uns gelingt, im Rahmen des UGB einen überzeugenden Rechts- und Ordnungsrahmen für eine moderne ökologische Industriepolitik zu schaffen, dann könnte dies auch Modellcharakter für künftige europäische Regelungen haben. Damit könnte Deutschland wieder an seine Vorreiterrolle im Umweltschutz in den 70er Jahren anknüpfen.

3. Überlegung: Ökologische Industriepolitik - innnovationsorientiertes Umweltrecht

Die Umweltpolitik steht vor großen Herausforderungen. Deutschland muss sich in einer neuen internationalen Arbeitsteilung und im Globalisierungsprozess neu positionieren.

Als Produzent von innovativer Umwelttechnologie müssen wir uns auf den Märkten der Zukunft so platzieren, dass neue Beschäftigung, neues Wachstum und nachhaltige Entwicklung möglich sind.

Deshalb brauchen wir eine ökologische Industriepolitik, die den technischen Fortschritt fördert und unsere Industrie auf die ökologischen und ökonomischen Erfordernisse ausrichtet.

Der notwendige Wandel kann nicht allein dem Markt überlassen werden. Ökologische Industriepolitik braucht einen intelligenten Instrumentenmix und einen Staat, der gewissermaßen als "Pionier" vorangeht und die Veränderungen organisiert.

Die Mittel sind vielfältig. Sie reichen, um nur einige zu nennen, von

• der Forschungsförderung
• über Markteinführungsprogramme und Exportinitiativen,
• Maßnahmen zur Qualifikation und Ausbildung
• bis hin zu steuer- und finanzpolitischen Aktivitäten.

Nicht zuletzt dem Umweltrecht kommt in diesem Prozess eine Schlüsselrolle zu. Anspruchsvolle Umweltanforderungen und wirksame umweltrechtliche Steuerungsmechanismen sind nicht nur aus ökologischen Gründen ein Gewinn. Sie werden zum Motor für Innovation und die Entwicklung neuer Leitmärkte und zahlen sich damit auch ökonomisch aus.

Zur Illustration nur einige Hinweise:

• Auch unter den Bedingungen der ökologischen Industriepolitik hat das "gute alte" Ordnungsrecht keineswegs ausgedient - im Gegenteil.

  Ambitionierte Grenzwerte für Anlagen, aber auch neue Regulierungsformen wie die Dynamisierung von Produkt-Standards über sogenannte "Top-Runner-Ansätze" schaffen einen ordnungsrechtlichen Rahmen, der den Gedanken der Energie- und Ressourceneffizienz nicht nur für Anlagen, sondern auch für die erzeugten Produkte in das Zentrum unserer industriellen Produktion rückt.

  Ordnungsrecht erzeugt innovative Dynamik, die sich in umweltfreundlichen technischen Lösungen und Produkten niederschlägt.

• Marktwirtschaftliche Instrumente wie der Emissionshandel schaffen eine wirtschaftliche Basis, den Ausstoß des klimaschädlichen Gases CO2 dort zu reduzieren, wo es am kostengünstigsten ist - ökologisch wirksames Handeln wird ökonomisch umgesetzt.

  Auch solche neuartigen Systeme können nur funktionieren, wenn das Umweltrecht für die Mitwirkenden klare und verlässliche Rahmenbedingungen bereitstellt.

• Die Geschichte des Erneuerbare Energien Gesetzes (EEG) ist eine einzigartige Erfolgsstory, sowohl mit Blick auf den Klimaschutz als auch unter volkswirtschaftlichen Gesichtspunkten.

  Das zeigt der gerade in dieser Woche vom Bundeskabinett verabschiedete EEG-Erfahrungsbericht sehr eindrücklich.

  Mit dem EEG ist ein hochwirksamer Markteinführungsmechanismus für die Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien geschaffen worden, der mittlerweile selbst zum Exportschlager geworden ist.

  Das Gesetz hat seine eigene Zielsetzung - 12,5 Prozent erneuerbarer Strom bis 2010 - bereits Mitte 2007 erreicht.

  Der Anteil der Erneuerbare Energien am deutschen Stromverbrauch hat sich damit seit Inkrafttreten des EEG am 1. April 2000 verdoppelt. Nimmt man noch die Bereiche Wärme und Mobilität hinzu, haben die Erneuerbaren im letzten Jahr bereits rund 100 Mio. Tonnen CO2-Emissionen reduziert. Das ist weit mehr, als jedes andere klimapolitische Instrument.

  Und auch die ökonomische Bilanz des EEG ist nicht weniger umwerfend:

  Das Gesetz hat ganz maßgeblich dafür gesorgt, dass der Umsatz der erneuerbaren Energien in Deutschland im letzten Jahr auf etwa 23 Milliarden Euro gestiegen ist, bei weiterhin zweistelligen Wachstumsraten pro Jahr und hohen Beschäftigungszahlen. 2006 waren in dieser Branche bereits rund 236.000 Personen tätig.

• Da auf absehbare Zeit und in globalem Maßstab Kohle ein wichtiger Energieträger bleiben wird, muss die CCS-Technologie aufgebaut werden, die Kohlendioxid abscheidet und speicherfähig macht. Auch dafür brauchen wir eine stabile Verankerung im Umweltrecht.

  Mit einem geeigneten Rechtsrahmen wird nicht nur die Grundlage für die Errichtung und den Betrieb der Anlagen, sondern zugleich die Voraussetzung dafür geschaffen, dass Deutschland sich auf diesem Gebiet zu einem Vorreitermarkt entwickeln kann.

Im Rahmen dieses ökologisch-ökonomischen Modernisierungs- und Umsteuerungsprozesses wird auch das Umweltgesetzbuch seinen Platz finden.

Es wird die verschiedenen Instrumente, die die Rechtsbasis für Investitionen in Effizienztechnologien, erneuerbare Energien und umweltschonende Produkte bilden, zu einem konsistenten und schlagkräftigen Umweltrechtssystem zusammenführen. Das UGB 2009 stellt auf diesem Weg nur eine erste Etappe dar.

Auf dieser Etappe bilden die Vorgaben des Koalitionsvertrages (integrierte Vorhabengenehmigung) und die Regelungsaufträge der Föderalismusreform (neues Bundeswasser- und -naturschutzrecht) die Schwerpunkte.

Aber es ist uns wichtig, jetzt außerdem auch schon das Emissionshandelsrecht und das neue EEG mit an Bord zu nehmen. Damit möchten wir deutlich machen, dass es beim UGB eben nicht nur um eine Konsolidierung des bestehenden Umweltrechts geht, sondern dass wir die Kodifikation zugleich als ein Zukunftsprojekt im Kontext der ökologischen Industriepolitik begreifen.

Deshalb würde ich es beispielsweise auch für richtig halten, dass der künftige Rechtsrahmen für die CCS-Technologie im UGB verankert wird.

Schlusswort

Das zweite Thema Ihrer Tagung, den Artenschutz, kann ich aus Zeitgründen hier nur streifen.

Dazu nur ein Wort: Ich wünsche mir, dass Sie den Artenschutz in Ihren Beratungen pfleglich und seiner Bedeutung gemäß behandeln.

Wie immer man zu einzelnen Vorschriften auch stehen mag: Fakt ist, dass wir nach wie vor einen fortdauernden Verlust zahlreicher wild lebender Tier- und Pflanzenarten zu verzeichnen haben, auch in Deutschland.

Mag es auch langfristig eine Reihe von natürlichen Ursachen geben, die dazu führen, dass sich neue Arten ansiedeln und andere verschwinden, kann doch kein Zweifel daran bestehen, dass das aktuell zu beobachtende Ausmaß des Artenschwundes menschengemachte Ursachen hat.

Deshalb brauchen wir ein wirksames und schlagkräftiges Artenschutzrecht. Wir dürfen die Festplatte der Natur, von der wir leben, nicht löschen.

Auch in diesem Sinne wünsche ich Ihrer Tagung einen guten Verlauf, ertragreiche Diskussionen und richtungsweisende Ergebnisse im Interesse einer intakten Umwelt.

Weitere Informationen:

• Kurzinfo Umweltgesetzbuch