• Titel: Grußwort des BMU

• Untertitel: Aktuelle Entwicklungen in der Umweltpolitik
• Redner/in: Parlamentarische Staatssekretärin Astrid Klug
• Anlass: 32. Umweltrechtliche Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht e.V.
• Datum/Ort: 14.11.2008, Bundesverwaltungsgericht, Leipzig

Sehr geehrter Herr Professor Koch,
sehr geehrte Frau Eckertz-Höfer,
meine sehr geehrten Damen und Herren,

ich danke Ihnen herzlich für die Einladung zur diesjährigen Jahrestagung. Es ist ja bereits gute Tradition, dass das BMU bei dieser Gelegenheit einen Überblick über die aktuellen Entwicklungen in der Umweltpolitik gibt. Diese Standortbestimmung gegen Ende der 16. Legislaturperiode habe ich auch als Nichtjuristin gerne übernommen.

Ein zentrales Thema Ihrer Tagung im letzten Jahr war das Umweltgesetzbuch (UGB). Daher werden sich heute viele fragen: Kommt das UGB noch und wird das Gesetzgebungsverfahren noch vor der Bundestagswahl abgeschlossen werden können?

Wir haben 2008 intensive Abstimmungen und Diskussionen zum UGB innerhalb der Bundesregierung sowie mit Vertretern der Politik, mit den Ländern, mit den Wirtschafts- und Umweltverbänden, mit Behörden und der Wissenschaft geführt. Dabei sind alle Aspekte umfassend beleuchtet und erörtert worden. Die Ergebnisse der verschiedenen Abstimmungsprozesse sind kontinuierlich in die Fortschreibung der Entwürfe eingeflossen. Dennoch war dieses Gesetzgebungsprojekt großem Widerstand ausgesetzt, was den Zeitplan sehr nach hinten verschoben hat. Doch waren wir nie näher an einem UGB als heute. Wir sind daher zuversichtlich, dass ein Kabinettbeschluss zu den Büchern I bis V des Umweltgesetzbuchs, zum Einführungsgesetz sowie zur Vorhaben-Verordnung und zur Umweltbeauftragten-Verordnung kurzfristig, d.h. noch im Dezember dieses Jahres, erfolgen wird.

Die Ihnen bekannten Vorteile des UGB (ich nenne sie hier noch einmal stichwortartig: Vereinfachung, Harmonisierung, Transparenz, Anwenderfreundlichkeit, Bürokratieabbau, Europatauglichkeit etc.) werden u.a. dadurch belegt, dass das UGB nach der Bürokratiekostenabschätzung eine Netto-Entlastung der Wirtschaft von rund 27,2 Mio. Euro bewirken wird. Der Normenkontrollrat hat zum UGB wörtlich wie folgt Stellung genommen:
"Der Nationale Normenkontrollrat hat im Rahmen seines Prüfauftrags keine Bedenken gegen das Regelungsvorhaben. Das BMU leistet mit der Kodifikation des Umweltrechts einen weiteren, wichtigen Beitrag zum Bürokratieabbau. Es hat damit aufgezeigt, dass die Reduzierung von Bürokratiekosten nicht zwangsläufig mit der Absenkung bestehender Umweltstandards und einem erhöhten Risiko für Mensch, Natur und Umwelt einhergehen muss."

Vor diesem Hintergrund sollte es möglich sein, die konkrete Ausgestaltung der integrierten Vorhabengenehmigung als einzig verbliebenen Diskussionspunkt einer einvernehmlichen Lösung zuzuführen. Aus Sicht des BMU ist die integrierte Vorhabengenehmigung ein Zulassungsinstrument, das ebenso flexibel, zeit- und bedarfsgerecht einsetzbar ist wie die Umweltzulassungen nach geltendem Recht. Die zu diesem Thema vertretenen Auffassungen sind Ihnen als Fachöffentlichkeit bestens bekannt, weshalb ich auf eine Darlegung an dieser Stelle verzichten kann.

Nach dem Kabinettbeschluss wird der Fortgang des Gesetzgebungsverfahrens im Bundesrat und im Deutschen Bundestag wegen des durch den Ablauf der Legislaturperiode bestehenden Zeitdrucks hohe Anforderungen an alle Beteiligten stellen. Ausgehend von dem politischen Auftrag der Föderalismusreform zur Schaffung eines UGB - der in der so genannten „Moratoriumsregelung“ des Artikel 125b des Grundgesetzes enthalten ist - stellt dieses Gesetzesvorhaben einen Prüfstein für die Reformfähigkeit unseres politischen Systems dar. Ich bin optimistisch, dass sich die Entscheidungsträger ihrer besonderen Verantwortung für das Projekt bewusst sind und das UGB in der ersten Jahreshälfte 2009 abgeschlossen werden wird.

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

nicht nur auf nationaler Ebene wird kodifiziert und harmonisiert. Auch auf europäischer Ebene laufen entsprechende Bestrebungen.

Die EU-Kommission hat Anfang 2008 einen Vorschlag für eine Richtlinie über Industrieemissionen zur integrierten Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung vorgelegt. Er soll unter anderem der "Neufassung" der so genannten IVU-Richtlinie dienen.

Den Kern des Regelungsvorschlags bilden neben einer Überarbeitung der bestehenden IVU-Richtlinie auch deren Zusammenfassung mit sechs weiteren EU-Richtlinien zum Schutz vor besonderen Schadstoffen, nämlich der "Großfeuerungsanlagenrichtlinie", der "Abfallverbrennungsrichtlinie", der so genannten "VOC-Richtlinie" - hier geht es um Lösemittelemissionen aus Industrieanlagen - sowie der drei "Titanoxid-Richtlinien".

Man kann sagen, dass die neue Richtlinie der bedeutendste Rechtsakt zur Zulassung von Industrieanlagen innerhalb der EU sein wird. Ein wesentliches Element der IVU-Richtlinie ist die Festlegung von Umweltschutzstandards bei Errichtung und Betrieb von Industrieanlagen in ganz Europa.

Nach der geltenden IVU-Richtlinie präzisieren Industrie, Verbände und Behörden gemeinsam in einem "Informationsaustausch", im so genannten "Sevilla-Prozess", die Beste Verfügbare Technik (BVT) in BVT-Merkblättern, den so genannten BREF-Dokumenten. (BREF steht für "Best Available Techniques Reference" Documents).

Diese BREF umschreiben die Umweltanforderungen an Industrieanlagen und geben Bandbreiten von Emissionswerten vor. Gegenwärtig sind bei Anlagengenehmigungen nach der IVU-Richtlinie die durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten festzulegenden Emissionsgrenzwerte lediglich auf diese BREF "zu stützen". In der Praxis führt dies dazu, dass die BREF von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat ganz unterschiedlich, nämlich strenger oder weniger streng, beachtet werden und in manchen Mitgliedstaaten Anlagen mit erheblichen Abweichungen von den BREF-Bandbreiten zugelassen werden.

Nach dem Kommissions-Vorschlag sollen die in den BREF festgelegten Emissionsbandbreiten verbindlich sein, so dass bei der Anlagengenehmigung künftig konkrete Emissionsgrenzwerte grundsätzlich innerhalb der in den BREF beschriebenen Bandbreiten festgelegt werden müssen. Möglichkeiten der Abweichung durch die zuständige Behörde sollen allerdings auch bestehen. Die Voraussetzungen dafür sind bisher nur vage umschrieben. Sie sollen durch Entscheidung der Kommission konkretisiert werden.

Ebenso ist eine Überarbeitung der Vollzugsvorschriften vorgesehen - also Überwachungsregelungen, Berichtspflichten etc. -. Auch hier hat die Kommission auf den ersten Blick strenge Regeln vorgeschlagen, die in Teilen jedoch weitere Konkretisierungen durch die Kommission erfordern.

Wie ist der gegenwärtige Diskussionsstand in Brüssel? Und wie ist die Position der Bundesregierung?

In der EU-Ratsarbeitsgruppe besteht derzeit ein heterogenes Stimmungsbild. Verschiedene Auffassungen haben die Mitgliedstaaten nicht nur bezüglich der Frage des Ob, sondern auch dazu, wie man die Ziele am besten erreichen kann.

In der Bundesregierung besteht Einigkeit darüber, dass die Stärkung des BVT-Ansatzes und eine verbesserte Überwachung der Durchführung der Richtlinie durch alle EU-Mitgliedstaaten im deutschen Interesse liegen - aus umweltpolitischen und wettbewerbspolitischen Gründen. Der Bundesrat hat sich zwar gegen Detailvorgaben ausgesprochen (z.B. zusätzliche Berichtspflichten), begrüßt die grundsätzliche Zielrichtung jedoch ebenso.

Der Kommissions-Vorschlag zielt darauf ab, durch die formale Vorgabe einer höheren Verbindlichkeit der BREF sowie der verschärften Vollzugsvorschriften zu einem verbesserten Umweltschutz beizutragen. Allerdings lassen die derzeit vorgesehenen Ausnahmeklauseln befürchten, dass auch zukünftig die Anwendung der BREF in den Mitgliedstaaten im Ergebnis - um es euphemistisch auszudrücken – flexibel gehandhabt wird. Flexibilität scheint ein Zauberwort für manche Mitgliedstaaten zu sein. Hinzu kommt die Frage, wie viel demokratischer Legitimation verbindlich festzulegende Emissionsbandbreiten bedürfen.

Der Berichterstatter des Umweltausschusses im Europäischen Parlament hat zur Frage der Verbindlichkeit der BREF einen - aus unserer Sicht - diskussionswürdigen Alternativvorschlag vorgelegt: Danach soll der "Sevilla-Prozess" mit lediglich deskriptiven, aber dennoch ambitionierten BREF als grundsätzlich an Industrieanlagen anzulegenden Maßstab für Umweltanforderungen wie bisher fortgeführt werden; der Sevilla-Prozess soll also seine Rolle als Expertengremium aus Behörden, Industrie und Verbändevertretern behalten. Den BREF-Bandbreiten soll hingegen nicht – wie im Kommissions-Vorschlag vorgesehen - die Funktion eines verbindlichen Rahmens für die Einzelgenehmigung zukommen. Statt dessen sollen zusätzlich verbindliche, also abweichungsfeste Mindestanforderungen festgelegt werden.

Wie die "Systemfrage" auf EU-Ebene am Ende auch ausgehen mag, für uns ist wichtig, dass die neue Richtlinie zu größerer Rechtssicherheit und einer stärkeren Vereinheitlichung des Vollzugs in allen Mitgliedstaaten beiträgt sowie europaweit verbesserte Umweltschutzstandards und einheitlichere Standortbedingungen für Industrieanlagen schafft.

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

ein Überblick über die aktuelle Umweltpolitik wäre unvollständig, würde nicht auch der Bereich Meeresumweltschutz betrachtet.

Trotz jahrzehntelanger umfangreicher Arbeiten im Rahmen der regionalen Meeresschutzkooperationen OSPAR und HELCOM sind die Meeresökosysteme von Nord- und Ostsee weiterhin gefährdet. Durch den Klimawandel rücken die Meere zunehmend in den Blickpunkt der Umweltpolitik.

Die Europäische Ebene, bis vor kurzem auf der meerespolitischen Bühne nicht existent, steuert inzwischen zwei wesentliche Bausteine einer europäischen, mittelbar jedoch hoffentlich weltweiten Neuausrichtung der Politik für die Meere bei:

• Mit dem Inkrafttreten der Europäischen Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie im Juli 2008 haben die Europäischen Mitgliedstaaten die Verpflichtung übernommen, alle Maßnahmen zu ergreifen, die notwendig sind, um bis 2020 einen guten Zustand der Meeresumwelt zu erreichen. Die Richtlinie legt den Ökosystemansatz zugrunde und wählt, in bewusster Abkehr vom bisherigen sektoralen einen integrativen Politikansatz. Ziel ist, Meeresschutz und Meeresnutzung in eine Balance zu bringen.
• Die Europäische Kommission hatte im Oktober 2007 ihre Mitteilung "Eine integrierte Meerespolitik für die Europäische Union" sowie nachfolgend einen ausführlichen Aktionsplan mit einem Arbeitsprogramm für die kommenden Jahre vorgelegt.
• Die Voraussetzungen für das Zusammenspiel von Schutz und Nutzung hat der Europäische Rat Ende 2007 festgelegt. Nach seinen Schlussfolgerungen soll die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie die Umweltsäule der Integrierten Meerespolitik für die EU bilden.
• Mit besonderem Engagement haben wir die Entwicklung des HELCOM Ostseeaktionsplanes als erstes zielgerichtet für die Ostseeregion aufgelegtes regionales Instrument zur Umsetzung der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie unterstützt. Mitte November 2007 haben alle Ostseestaaten und die Europäische Kommission einen konkreten Maßnahmenkatalog zur Verbesserung des Zustandes des Meeresökosystems Ostsee verabschiedet.

Am 1. Oktober dieses Jahres hat das Kabinett die unter der Federführung des BMU erarbeitete Nationale Strategie für die nachhaltige Nutzung und den Schutz der Meere verabschiedet. Mit ihr wird ein Gesamtkonzept vorgestellt, das besondere nationale Interessen und Kompetenzen herausarbeitet, nationale Politikziele definiert und konkrete Handlungsvorschläge verbunden mit Zeithorizonten formuliert. Die Nationale Meeresstrategie erfüllt die Forderung der Europäischen Meeresstrategierichtlinie, nationale Strategien auf der Grundlage des Ökosystemansatzes zu entwickeln, die ein integriertes, sektorübergreifendes Schutzkonzept umsetzen, um die nachhaltige Nutzung unserer Meere heute und durch künftige Generationen zu ermöglichen.

Sehr geehrte Damen und Herren,

ein Schwerpunktthema der Tagung heute ist die "Entwicklung des Kreislaufwirtschaftsrechts". In kaum einem anderen Bereich der Umweltpolitik sind Umwelt-, Ressourcen- und Klimaschutz so eng mit wirtschaftlichen Wachstumspotentialen verbunden wie in der Abfallwirtschaft. Dass die deutsche Abfallwirtschaft weltweit als vorbildlich gilt, basiert ganz wesentlich auf den in Deutschland bereits frühzeitig eingeführten anspruchsvollen rechtlichen Rahmenbedingungen, die den Gedanken der Kreislaufwirtschaft als Standbein des Ressourcen- und Klimaschutzes erkannt und umgesetzt haben. Angesichts der wachsenden Herausforderungen gilt es, das Abfallrecht noch stärker hin zu einer ressourcen- und klimaschonenden Stoffwirtschaft weiter zu entwickeln.

Ganz wesentlich für die Entwicklung ist die nunmehr endgültig verabschiedete neue EG-Abfallrahmenrichtlinie, mit der das über 30 Jahre alte "Grundgesetz der Abfallwirtschaft" der EU nun abgelöst wird. Hierbei konnten die bewährten Instrumente des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes auch für die europäische Ebene fruchtbar gemacht werden. Maßgeblichen Einfluss hatte insoweit der durch die deutsche EU-Ratspräsidentschaft herbeigeführte Gemeinsame Standpunkt der Mitgliedstaaten - ein Erfolg, den wir auch dem Zusammenwirken von Bund und Ländern verdanken.

Sie hören hierzu gleich einen ausführlichen Fachvortrag, dem ich nicht vorgreifen möchte. Aber folgende Neuerungen möchte ich heruasgreifen:

Mit der neuen Richtlinie können wir es schaffen, den Umwelt-, Klima- und Ressourcenschutz in Europa erheblich zu verbessern. Als wesentliche Basis für dieses Ziel haben wir mehr Rechtsklarheit und Rechtssicherheit geschaffen:

• Der Abfallbegriff wird präzisiert. Zugleich wird damit die Grundlage für eine verbesserte Akzeptanz von hochwertigen Recyclingprodukten geschaffen. Hierdurch können wir dem Ressourcenschutz neue Impulse geben.
• Die lange umstrittene Abgrenzung zwischen der energetischen Verwertung und der Beseitigung von Abfällen wird klar bestimmt. Im Sinne der notwendigen Ressourceneffizienz wird die Substitution von Rohstoffen oder Brennstoffen zukünftig der entscheidende Maßstab sein. Auch Müllverbrennungsanlagen können als energetische Verwertungsanlagen anerkannt werden - allerdings nur, wenn sie über eine entsprechend hohe Energieeffizienz verfügen (60% für Altanlagen / 65% für Neuanlagen).
• Wir haben sichergestellt, dass die Verwertung die bewährten nationalen Entsorgungsstrukturen im Bereich der Müllverbrennung nicht gefährdet. Mitgliedsstaaten erhalten ergänzende Schutzinstrumente, um eine Überlastung ihrer Anlagen durch Importe von Verbrennungsabfällen abzuwehren.
• Kernelement der Abfallrahmenrichtlinie ist die neue 5-stufige Abfallhierarchie, die Vermeidung und das Recycling von Abfällen mit einem hohen Stellenwert versieht.
• Das oberste Ziel moderner Abfallpolitik, die Abfallvermeidung, wird durch Instrumente wie den neuen Grundsatz der Produktverantwortung sowie Abfallvermeidungsprogramme verstärkt. Darüber hinaus erhält die Kommission das Mandat, weitere Instrumente für die Abfallvermeidung zu entwickeln (neue Ökodesign-Politik).
• Das Recycling wird durch zusätzliche Regelungen verstärkt. Neben umfassenden Regelungen zur Sicherstellung von umweltverträglichen Recyclingverfahren wird die Richtlinie erstmals auch Recyclingquoten für Mitgliedstaaten normieren.
• Die Bioabfallverwertung wird durch eine eigenständige Regelung gestärkt.

Wir haben nun 2 Jahre Zeit, um die Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. Wir werden hierzu das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz novellieren und das neue Abfallrecht als ein weiteres Buch dem Umweltgesetzbuch hinzufügen.

Auch auf nationaler Ebene optimieren wir den Beitrag der Abfallwirtschaft zum Ressourcen- und Klimaschutz. Dazu einige Beispiele:

Nach der nationalen Biomasse-Strategie soll der Einsatz von Bioabfällen zur Erzeugung von Strom, Biokraftstoffen und Wärme verstärkt werden. So wird im Rahmen des neuen Erneuerbare-Energien-Gesetzes über einen Technologiebonus die Vergärung von Bioabfällen gefördert. Damit können sowohl das Energiepotenzial geeigneter Bioabfälle als auch die positiven Eigenschaften von Komposten für Böden genutzt werden.

Im April 2008 wurde die Fünfte Verordnung zur Änderung der Verpackungsverordnung verkündet, deren wesentliche Regelungen am 01.01.2009 in Kraft treten werden. Danach müssen zukünftig grundsätzlich alle Verkaufsverpackungen, die zu privaten Endverbrauchern gelangen, bei dualen Systemen lizenziert werden. Um die Transparenz bei der Entsorgung von Verkaufsverpackungen zu erhöhen, müssen Vertreiber von Verpackungen zukünftig Mengen und Verbleib der von ihnen verwendeten Verpackungen dokumentieren. Wir haben damit einen klaren Rahmen für den Wettbewerb bei der Sammlung und Verwertung von Verpackungsabfällen geschaffen und die bewährte haushaltsnahe Sammlung, die eine anspruchsvolle Verwertung von Verpackungen ermöglicht, langfristig gesichert.

Mit der derzeit im Bundesrat anhängigen integrierten Deponieverordnung hat die Bundesregierung zur Rechtsvereinfachung und zum Bürokratieabbau die bislang auf drei Rechtsverordnungen und drei Verwaltungsvorschriften verteilten Anforderungen an Abfalldeponien in einer Verordnung zusammengeführt und eine Anpassung an neue EU-Vorgaben vorgenommen. Ich bin zuversichtlich, dass das Verordnungsverfahren noch in dieser Legislaturperiode abgeschlossen wird.

Meine Damen und Herren,

Umweltschutz im Vergaberecht bildet den zweiten Schwerpunkt der Tagung. Das BMU widmet sich dieser Thematik intensiv. Wir sehen die Instrumentalisierung der Beschaffung für den Umweltschutz als ein wichtiges Element einer ökologischen Industriepolitik, die die Umweltpolitik innovationspolitisch ausrichten will und mit der das BMU den Rahmen für einen ökologisch und ökonomisch notwendigen Strukturwandel setzen will.

Die beträchtliche Marktmacht von Bund, Ländern und Gemeinden mit einem jährlichen Einkaufsvolumen von etwa 260 Milliarden Euro kann und muss viel stärker für die Förderung des Umweltschutzes genutzt werden.

Würde die öffentliche Hand etwa im Gebäudebau, in der Energiebeschaffung, bei Ver- und Entsorgung oder bei der Beschaffung von IT- und Elektrogeräten oder Fahrzeugen verstärkt moderne Umwelt- und Klimaschutztechnologie nachfragen, könnten signifikante Beiträge zur Emissionsminderung geleistet werden.

Aber nicht nur das: Beim Einkauf der öffentlichen Hand stehen zu oft die bloßen Anschaffungskosten im Fokus, Lebenszykluskosten über die gesamte Nutzungsdauer eines Produktes bleiben häufig unberücksichtigt. Mit der Anschaffung energieeffizienter und umweltfreundlicher Produkte können also auch Betriebskosten reduziert werden.

Nicht zuletzt können staatliche Stellen mit einem umweltorientierten Einkauf Innovationen stimulieren und Motor bei der Entwicklung entsprechender "Leitmärkte" werden, was wiederum der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Umwelttechnikindustrie zugute kommt.

Nur am Rande sei hier erwähnt, dass Deutschland bei den potentiellen Umweltschutzgütern seit einigen Jahren den Spitzenplatz im Welthandel hält. Die Umweltwirtschaft ist in Deutschland zu einer Schlüsselbranche geworden.

Nach neuesten Zahlen beschäftigte die Branche im Jahr 2006 nahezu 1,8 Millionen Personen. Gegenüber 2004 sind das 300.000 Beschäftigte mehr. Der Anteil der Beschäftigten in der Umweltwirtschaft an den Erwerbstätigen ist damit von 2004 bis 2006 von 3,8 % auf 4,5 % gestiegen. Um Vorreiter in der Umwelttechnologiebranche zu bleiben, muss der Staat die richtigen Rahmenbedingungen und Impulse setzen, und dazu gehört eben auch der Einsatz der öffentlichen Beschaffung als Steuerungsinstrument.

Wir lassen die konkreten Potenziale gerade im Rahmen einer Studie durch das Beratungsunternehmen McKinsey untersuchen. Die Ergebnisse wollen wir noch 2008 der Öffentlichkeit vorstellen.

Die vergaberechtlichen Voraussetzungen zur Berücksichtigung von Umweltaspekten bei der öffentlichen Auftragsvergabe sind sowohl im EU-Vergaberecht als auch im nationalen Vergaberecht längst vorhanden. Ebenso existieren Handbücher und Anleitungen, wie man Umweltaspekte bei der Auftragsvergabe berücksichtigen kann. Dennoch werden Rechtsunsicherheit, mangelnde Datengrundlagen für die Anstellung von Vergleichskostenberechnungen oder schlicht die Komplexität des Vergaberechts als Hürden für ein umweltorientiertes Beschaffungswesen genannt. Diese Hemmnisse wollen wir weiter verringern. Wir wollen uns darüber hinaus dafür einsetzen, einen Beschaffungspakt von Bund, Ländern und Kommunen zu gründen, in dem die Beschaffer ihre Kräfte bündeln und bei ausgewählten Produktgruppen gemeinsam vorangehen, um gezielte Modernisierungsimpulse in die Wirtschaft zu senden.

Umweltpolitische Dauerbrenner sind auch in diesem Jahr Klimaschutz und Energiepolitik. Ich würde mein Zeitbudget massiv überschreiten, wenn ich noch auf das Integrierte Energie- und Klimapaket der Bundesregierung und die von uns angestoßenen Förderprojekte aus der Klimaschutzinititative eingehen würde. Ich verzichte darauf, da diese wichtigen Umweltthemen zum Glück kontinuierlich im Fokus der Tagesaktualität stehen.

Ihrer Tagung wünsche ich abschließend einen gelungenen Verlauf und neue Impulse für Begleitung und Unterstützung der Umweltpolitik durch die Mitglieder der Gesellschaft für Umweltrecht.