13.10.2008

• Titel: Das neue Umweltgesetzbuch - Die wasserrelevanten BMU-Vorschläge in einem "gebündelten" Umweltrecht

• Redner/in: Parlamentarische Staatssekretärin Astrid Klug
• Anlass: 7. Wasserwirtschaftliche Jahrestagung BDEW
• Datum/Ort: 13.10.2008, Berlin

Sehr geehrter Herr Dr. Rebohle, sehr geehrte Damen und Herren,

ich bedanke mich für die Einladung, auf der diesjährigen wasserwirtschaftlichen Jahrestagung des BDEW über das kommende Umweltgesetzbuch aus Sicht des Bundes vorzutragen. Ich bin der Einladung gern gefolgt, sie gibt mir die Gelegenheit, Sie über den aktuellen Stand dieses wichtigen Gesetzesvorhabens der Großen Koalition näher zu informieren.

Auf dieser Tagung interessieren naturgemäß vor allem die wasserrelevanten Regelungen im Umweltgesetzbuch. Nach beinahe einjähriger intensiver Beratung im Ressortkreis steht eine Kabinettsentscheidung unmittelbar bevor. Allerdings sind wichtige Entscheidungsträger in die politische Aufarbeitung der Ergebnisse der bayerischen Landtagswahlen, die so nicht erwartet worden waren, eingebunden, so dass die letzten noch offenen Entscheidungen nicht mehr, wie von uns geplant, im Oktober, sondern erst im November getroffen werden können.

I.

Zunächst: Welche Zielsetzungen verfolgt das neue Wasserrecht?

Das Umweltgesetzbuch kommt einem politischen Auftrag der im Jahr 2006 verabschiedeten Föderalismusreform nach, das zersplitterte Umweltrecht auf der Grundlage erweiterter Gesetzgebungskompetenzen des Bundes zu harmonisieren, zu vereinfachen und in einem Gesetzbuch zusammenzufassen. Für das Wasserrecht bedeutet dies: Wir haben das geltende Rahmenrecht des Bundes in eine Vollregelung zu überführen und wollen dabei auch - jedenfalls teilweise - bisheriges Landesrecht ablösen. Dies selbstverständlich nur, wenn und soweit unsere Prüfungen ergeben haben, dass ein Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung besteht. Zugleich sollen EG-rechtliche Vorgaben künftig bundesweit einheitlich und nicht mehr, wie dies derzeit der Fall ist, weitgehend durch unsere 16 Länder umgesetzt werden.

Daneben gilt es aber auch, das Wasserrecht, das als besonders kompliziert und unübersichtlich gilt, systematischer zu ordnen, es stärker zu vereinheitlichen und insgesamt zu vereinfachen. Damit soll - und dies ist in der Tat, wie Sie als Kenner des Wasserrechts wissen, eine sich lohnende Aufgabe - die Verständlichkeit und Handhabbarkeit des Wasserrechts verbessert werden. Schließlich dient die Reform des Wasserrechts dazu, den wasserrechtlichen Beitrag zur Harmonisierung und Vereinfachung des zersplitterten Umweltrechts zu leisten, etwa durch die Einbeziehung der wasserrechtlichen Zulassungsinstrumente in das Konzept des UGB I für die integrierte Vorhabengenehmigung (iVG).

Wie sind nun diese Zielsetzungen im neuen Wasserrecht des Bundes realisiert?

II.

Zunächst: Bestimmte Teilbereiche des bisherigen Wasserrechts fallen künftig in das Erste Buch des Umweltgesetzbuchs. Dies betrifft etwa das Umweltbeauftragtenrecht, das die Regelungen zum Gewässerschutzbeauftragten mit übernimmt und das zusammen mit der Umweltbeauftragten-Verordnung einen einheitlichen Rahmen für alle umweltrelevanten Betriebsbeauftragten schafft. Des Weiteren werden die bisher über mehrere Gesetze und auch das WHG verstreuten Vorschriften über Erleichterungen für auditierte Betriebsstandorte im UGB I gebündelt.

Von ganz besonderer Bedeutung ist sicher die Überführung bestimmter wasserwirtschaftlicher Vorhaben in das Regime des UGB I für die integrierte Vorhabengenehmigung. Zum einen handelt es sich dabei um sog. unselbstständige Gewässerbenutzungen, die zum Betrieb einer Industrieanlage gehören, also etwa eine Grundwasserentnahme für eine Brauerei oder eine Kühlwasserentnahme und Abwassereinleitung für ein Kohlekraftwerk. Zum anderen wird künftig auch für bestimmte eigenständige, besonders umweltrelevante Gewässerbenutzungen sowie für Abwasserbehandlungsanlagen und Gewässerausbauten eine integrierte Vorhabengenehmigung benötigt. Zu den iVG-pflichtigen Vorhaben gehören auch, wie Sie bereits wissen, die Grundwasserentnahmen der Wasserwerke. Damit trifft das von Anfang an umstrittene Regelungsmodell der iVG beim BDEW natürlich auf besonders hohes Interesse. Inzwischen hat sich der Ihnen bekannte Streit über die materielle und die formelle Integration auch innerhalb der Bundesregierung als das Kernproblem der UGB-Konzeption herauskristallisiert. Im Grunde geht es jetzt noch um zwei Fragestellungen: Soll es eine materielle oder nur eine formelle Integration geben? Wenn es eine materielle Integration gibt, welche Vorhaben, insbesondere welche eigenständigen wasserwirtschaftlichen Vorhaben sollen künftig dem Regime der iVG unterliegen? Sie wissen, dass das BMU stets mit Nachdruck für das Modell der materiellen Integration eingetreten ist und dieses Modell auch für die besonders umweltrelevanten wasserwirtschaftlichen Vorhaben für geeignet hält. Der vorliegende BMU-Entwurf beschreitet aus unserer Sicht für die Harmonisierung der unterschiedlichen Strukturen des Immissionsschutzrechts und des Wasserrechts den richtigen Mittelweg: Integration so weit wie möglich, Bewahrung medialer Besonderheiten - z.B. gebundene Entscheidung beim Immissionsschutz und Bewirtschaftungsermessen beim Wasser - so weit wie nötig.

Lassen Sie mich an dieser Stelle noch einmal in aller Deutlichkeit klarstellen: Entgegen manchen Behauptungen ist das der Behörde im Rahmen der iVG zustehende Ermessen nach der Konstruktion des Gesetzentwurfs eindeutig auf die Gewässerbenutzung beschränkt. Zunächst muss ein iVG-pflichtiges Vorhaben für alle Teile die zwingenden Genehmigungsvoraussetzungen erfüllen. Liegen die zwingenden Genehmigungsvoraussetzungen vor, hat die Behörde, wenn auch eine Gewässerbenutzung beantragt wird, allein für den Gewässerbenutzungsteil noch das Bewirtschaftungsermessen auszuüben. Dies bedeutet ganz eindeutig: Eine Rechtsverschärfung gegenüber dem bisherigen Recht tritt nicht ein. Es ist daher unzutreffend, wenn behauptet wird, es bleibe offen, worüber die Behörde bei der iVG in Rechtsbindung oder nach Ermessen zu entscheiden hat. Der Entwurf enthält eine klare Regelung über die Reichweite der Gesetzesbindung und des Ermessens und garantiert damit die notwendige Rechts- und Investitionssicherheit.

Von manchen wird auch die Einbeziehung wasserwirtschaftlicher Vorhaben in das System der Grundpflichten kritisch beurteilt. Die Einführung der Grundpflichten wird jedoch zu keinem wirklichen Systemwechsel führen. Schon das geltende Wasserrecht sieht die notwendigen Instrumente vor, die den Bestandsschutz der behördlichen Zulassung in einer Weise mindern, die mit den Grundpflichten vergleichbar ist. Daneben führen die Schutz- und die Vorsorgepflicht nicht zu materiellen Verschärfungen bei der Gestattung von Gewässerbenutzungen, denn diese Pflichten enthalten die gleichen Verpflichtungen, die auch nach dem geltenden Wasserrecht bei einer Gewässerbenutzung, einem Gewässerausbau oder bei der Errichtung und dem Betrieb einer wasserwirtschaftlichen Anlage zu erfüllen sind. Ob die nicht zuletzt auch vom BDEW kritisch gesehene Wassersparpflicht als Grundpflicht erhalten bleibt, ist noch nicht abschließend entschieden. Ich kann aber schon andeuten, dass sich die Diskussion in Ihre Richtung bewegt.

III.

Das UGB II, also das Buch "Wasserwirtschaft", bleibt weiterhin wie im WHG geprägt von dem auf in die Verantwortung des Staates gelegten Auftrag, die Gewässer als "Güter der Allgemeinheit" - so das Bundesverfassungsgericht - haushälterisch zu bewirtschaften. Es ist unser Ziel, die bewährte, durch das Wasserhaushaltsgesetz von 1957 eingeführte sog. öffentlich-rechtliche Benutzungsordnung grundsätzlich zu erhalten. Wir wollen aber das Umweltgesetzbuch nutzen, um die teilweise veraltete Ordnung zu modernisieren und die wasserrechtlichen Zulassungen neu zu ordnen. Neben der integrierten Vorhabengenehmigung für bestimmte wasserwirtschaftliche Vorhaben im UGB I soll für die im UGB II verbleibenden Gewässerbenutzungen die wasserrechtliche Erlaubnis als Regelzulassung beibehalten werden. Die wasserrechtliche Bewilligung wird im Rahmen des UGB II nicht fortgeführt. Wer einen gegenüber der Erlaubnis gesicherteren Status erlangen möchte, hat die Option, eine integrierte Vorhabengenehmigung zu beantragen. Mit der iVG erhält der Gewässernutzer stets eine mit der gehobenen Erlaubnis vergleichbare Rechtsstellung - eine nicht unbedeutende Verbesserung gegenüber dem derzeitigen Rechtszustand. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, einen der Bewilligung gleichartigen Status zu beantragen und zu erhalten, und zwar unter den gleichen Voraussetzungen, die jetzt das WHG verlangt. Für eine solche integrierte Vorhabengenehmigung ist wie im geltenden Recht ein Widerruf nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig, gegebenenfalls also nur gegen Entschädigung. Daneben übernimmt unser aktueller Entwurf in einem solchen Fall auch die Regelungen über die Rechtswirkungen der Bewilligung gegenüber Dritten. Insgesamt besteht somit für Genehmigungsinhaber, denen ein Bewilligungsstatus eingeräumt wird, ein gleicher Investitionsschutz wie im geltenden Recht.

Aus Sicht des BMU hätte eine mit einer großzügigen Übergangsregelung verbundene Abschaffung der alten Rechte und alten Befugnisse einen wesentlichen Beitrag zur Vereinfachung und Entbürokratisierung der wasserrechtlichen Zulassungsinstrumente leisten können. Im Rahmen der Ressortabstimmungen war aber eine Abschaffung nicht durchsetzbar, so dass die entsprechenden Regelungen des WHG in das UGB II übertragen worden sind. Die Konsequenz ist, dass auch in Zukunft im Rahmen des Vollzugs mittelalterliche Schriften zu wälzen sind, um beispielsweise die Rechtswirkungen des sog. Oberharzer Wasserregals aus dem 16. Jahrhundert richtig interpretieren zu können.

Ein wichtiges neues Instrument im künftigen Wasserrecht ist die Einführung einer weit gefassten Verordnungsermächtigung zur Regelung von rechtlichen Einzelfragen. Sie dient insbesondere der Umsetzung bestehender und noch zu erwartender Richtlinien der EU mit teilweise sehr detaillierten Vorgaben. Die ersten beiden Verordnungen auf Grund dieser Ermächtigung sind in Vorbereitung. Zum einen soll eine Verordnung zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen, die die bestehenden Verordnungen über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen der Länder sowie die Verwaltungsvorschrift wassergefährdende Stoffe des Bundes ablöst, erlassen werden. Zum anderen wird intensiv an einer neuen Grundwasserverordnung gearbeitet, eine Rechtsnorm, die gerade auch für die Unternehmen der Wasserversorgung von besonderer Bedeutung ist. Die Verordnung soll die im Januar 2007 in Kraft getretene EG-Grundwasserrichtlinie umsetzen, aber auch Landesrecht ablösen, das zur Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie erlassen worden ist, und schließlich auch national geprägte Fragen des Grundwasserschutzes regeln, insbesondere den Grundwasserschutz stärker mit dem Bodenschutz verzahnen.

Weitere wichtige neue bundesrechtliche Vorschriften im UGB II-Entwurf sollen den Gedanken der nachhaltigen Gewässerbewirtschaftung stärken. Hervorheben möchte ich die Regelungen zur Mindestwasserführung, Durchgängigkeit und Wasserkraftnutzung sowie zu Gewässerrandstreifen. Ihr Zweck ist vor allem, geeignete Instrumente zur Erreichung der Ziele der Wasserrahmenrichtlinie zur Verfügung zu stellen. Insbesondere im Hinblick auf die Durchgängigkeit, die Wasserkraftnutzung und die Gewässerrandstreifen sah der vom BMU vorgelegte Referentenentwurf deutlich weitergehende Bestimmungen vor. Einigen Beteiligen reichten selbst diese Regelungen nicht aus, andere wiederum betrachteten sie als abzulehnende Standardverschärfung. Die nunmehr im Entwurf enthaltenen Vorschriften sind aus BMU-Sicht ein vertretbarer Kompromiss. Die Wasserwirtschaft wird es sicher bedauern, dass es beim erstmals bundesrechtlich geregelten Gewässerrandstreifen Abstriche gegeben hat. Die Länder erhalten jetzt aber alle Möglichkeiten, durch eigene Regelungen regionalen Besonderheiten Rechnung zu tragen und die konkreten Belange vor Ort zu berücksichtigen. Die Vorschrift bleibt ein wichtiger Beitrag, um bei unseren Gewässern die Schadstoffeinträge zu reduzieren und den anzustrebenden guten Zustand zu erreichen.

Für die Unternehmen der Wasserversorgung von besonderer Bedeutung ist die neue Grundsatzregelung zur öffentlichen Wasserversorgung. Entgegen manchmal geäußerten Befürchtungen schwächt das UGB II nicht die Rolle der öffentlichen Wasserversorgung, sondern stärkt sie. Die Versorgung der Allgemeinheit mit Trinkwasser ist eine öffentliche Aufgabe, die traditionell zum Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge im Rahmen der Selbstverwaltungsgarantie des Artikels 28 Abs. 2 GG gehört. Dies stellt das UGB II jetzt ausdrücklich klar. Die Qualifizierung der öffentlichen Wasserversorgung als Aufgabe der Daseinsvorsorge schließt allerdings nicht aus, dass Aufgabenträger auch Private sein können. Denn anders als bei der Abwasserbeseitigung verlangt das Gesetz nicht, dass die Aufgabe von öffentlich-rechtlichen Körperschaften wahrzunehmen ist. Beim Abwasser sieht der Bundesgesetzgeber künftig davon ab, die Länder zur vollen Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht auf private Dritte zu ermächtigen. Mit dem Verzichtet auf eine Nachfolgeregelung des Bundes zu § 18a Abs. 2a WHG will der Bund aber weder eine solche Übertragung ausschließen noch ein wie auch immer zu interpretierendes politisches Signal setzen. Eine Übernahme der geltenden Länderermächtigung kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil bereits das Grundgesetz Landesregelungen im Sinne des § 18a Abs. 2a WHG ermöglicht. Eine Ermächtigung durch den einfachen Bundesgesetzgeber ist nicht erforderlich und wäre sogar missverständlich. Insofern lässt das UGB II sowohl geltende und als auch künftige landesrechtliche Privatisierungsregelungen unberührt. § 18a Abs. 2a WHG hätte zwar durch eine Vollregelung des Bundes abgelöst werden können. Die Bundesregierung sieht aber jedenfalls derzeit die Voraussetzungen für die bundesgesetzliche Zulassung einer Übertragung der Abwasserbeseitigungspflicht auf Private nicht für gegeben. Dabei spielen die Konsequenzen einer gesetzlich zugelassenen Vollprivatisierung der Abwasserbeseitigung eine wesentliche Rolle, etwa die Erhöhung der Abwassergebühren durch Entstehung von Steuerpflichten für die Abwasserbeseitigung insgesamt oder die Schwächung des Grundsatzes der ortsnahen Versorgung. Diese Gründe haben auch die Länder bewogen, noch keinen vollen Gebrauch von der Option des § 18a Abs. 2a WHG zu machen. Die Bundesregierung wird deshalb zunächst die Fortschritte der in der deutschen Wasserwirtschaft eingeleiteten Modernisierungsstrategie beobachten und die weitere Entwicklung der politischen Diskussion auf nationaler und europäischer Ebene abwarten. In diesem Zusammenhang ein letzter Hinweis: Da Regelungen zu organisatorischen Fragen der Abwasserbeseitigung nicht zu den abweichungsfesten Bereichen gehören, bliebe selbst im Fall einer bundesrechtlichen Regelung die politische Entscheidung über zulässige Privatisierungsmodelle ohnehin letztlich den Ländern überlassen.

Was den Umgang mit wassergefährdenden Stoffen anbetrifft, so beschränkt sich der Entwurf auf ein schlankes gesetzliches Konzept. Die nähere Konkretisierung bleibt der bereits erwähnten Bundesverordnung zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen vorbehalten. Neu einführen wollen wir für alle Umgangsanlagen den Technikstandard "Stand der Technik" an Stelle der "allgemein anerkannten Regeln der Technik". Eine Verschärfung gegenüber dem bisherigen Recht soll damit nicht verbunden sein. In der Praxis haben sich die Technikniveaus "allgemein anerkannte Regeln der Technik" und "Stand der Technik", insbesondere in den untergesetzlichen und technischen Regelwerken (z.B. DIN- oder EN-Normen), bereits stark angenähert. Die "allgemein anerkannten Regeln der Technik" sind - jedenfalls im bisherigen Umweltrecht, soweit sie dort überhaupt noch gesetzlicher Maßstab sind - dynamisch interpretiert und mit Blick auf die Erfordernisse des Umweltschutzes fortschrittlich entwickelt worden. So hat 1996 die 6. WHG-Novelle im Abwasserbereich generell den Stand der Technik eingeführt und die vorher bereits auf der Ebene der Verwaltungsvorschriften auf der Grundlage der allgemein anerkannten Regeln der Technik abgeschlossene Entwicklung lediglich gesetzlich nachgeholt, im Ergebnis den veralteten Standard also nur umbenannt. Von entscheidender Bedeutung ist bei den Umgangsanlagen daher wie im Abwasserbereich, dass die nach den gesetzlichen Vorgaben zu konkretisierenden Gewässerschutzanforderungen künftig bundesweit einheitlich durch eine Bundesverordnung bestimmt werden. Orientierungspunkt ist dabei das jeweilige Gefährdungspotenzial der Anlage, das aus der Schädlichkeit und der Menge der Stoffe resultiert; Differenzierungen sind dabei durchaus möglich und auch vorgesehen. Es werden also nicht, wie von interessierter Seite immer wieder behauptet wird, für Güllelager dieselben Anforderungen wie für Chemieanlagen gelten. Mit dem Technikstandard "Stand der Technik" wird lediglich das Ziel verfolgt, auch für die dem Gewässerschutz dienende Anlagensicherheit ein modernes, nicht hinter dem sonstigen umweltrechtlichen Standard zurückbleibendes Anforderungsniveau festzulegen. Von Seiten der betroffenen Wirtschaft und Landwirtschaft wird die vorgesehene Regelung als Standardverschärfung allerdings vehement abgelehnt, und wir müssen abwarten, auf welche Variante sich die Bundesregierung hier am Ende verständigt.

IV.

Anrede,

ich kann Ihnen in dem mir zur Verfügung stehenden zeitlichen Rahmen nicht alle neuen wasserrelevanten Regelungen in den BMU-Entwürfen zum Umweltgesetzbuch vorstellen. Ich habe mich deshalb auf die Themen konzentriert, die für die im BDEW vertretenen wasserwirtschaftlichen Unternehmen von besonderer Bedeutung sind. Der BDEW hat sich mit am intensivsten und insgesamt konstruktiv in den Diskussionsprozess zum UGB eingebracht, auch mit vielen Vorschlägen zur Gesetzesformulierung. Dafür möchte ich dem BDEW sehr herzlich danken. Natürlich sind wir nicht immer einer Meinung, Sie selbst, glaube ich, haben dies nicht erwartet. In vielen Fragen findet der BDEW aber in unseren Gesetzentwürfen seine Positionen wieder, wenn auch nicht immer zu 100 Prozent. Ich hoffe deshalb, beim BDEW eine wichtige uns bei unserem ambitionierten Projekt unterstützende Kraft zu finden - nicht nur in allgemeinen politischen Grundsatzerklärungen, sondern auch in dem sich schwierig gestaltenden politischen Meinungsbildungsprozess.

Das Umweltgesetzbuch revolutioniert nicht das Wasserrecht, es schafft aber eine große Reform, die das Bundeswasserrecht wesentlich verbessert und die rechtlichen Grundlagen des integrierten Umweltschutzes einen weiten Schritt voranbringt. Der Zeitplan für das Gesetzesvorhaben wird immer enger. Es ist deshalb zu hoffen, dass die Gesetzentwürfe nun bald den parlamentarischen Gremien zugeleitet werden können.

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.