• Titel: Die Rolle des Nationalstaats in der internationalen Umweltpolitik

• Redner/in: Bundesumweltminister Jürgen Trittin
• Anlass: Conference "Global Environmental Change and the Nation State"
• Datum/Ort: 08.12.2001, Henry Ford Haus, Freie Universität Berlin

Es gilt das gesprochene Wort

Sehr geehrter Professor Gaethgens,
sehr geehrte Damen und Herren,

ich habe mich sehr über die Offenheit Ihrer Einladung gefreut. Dieses Angebot möchte ich - zumal an einer Universität - gerne annehmen. Ich werde, wie gewünscht, als Praktiker reden.

Wir sprechen heute viel von der faktischen Macht der Globalisierung, von "globalitären Regimen" (Ignacio Ramonet), von Global Environmental Governance. Politisch definieren wir uns aber nach wie vor als Bürger eines Nationalstaats. Nur: Welchen Einfluss hat er in einer globalisierten Welt?

Sie fragen: Wie weit reicht der Arm der nationalen Umweltpolitik heute noch? Sie braucht einen langen Atem, aber sie reicht ziemlich weit. 1972 hat Deutschland die Verwendung von DDT verboten, das war das erste Gesetz zum Verbot eines der Persistant Organic Pollutant (POP) überhaupt. Ende der 80er Jahre wurden in Deutschland schrittweise auch die PCP und die PCB verboten. Man suchte gleichzeitig nach Ersatzstoffen, um die Verwendung derart giftiger und langfristig bestehender Chemikalien weiter einzuschränken.

Später schloss sich der Europäische Rat dem deutschen Vorgehen an und verbot qua Richtlinie, verschiedene POPs, wie PCP und PCBs, in den Verkehr zu bringen. Nach wie vor wurden POPs aber produziert, vor allem in Indien und China. Das Verbot in Deutschland nutzte Umwelt und Gesundheit also letztlich noch nicht sehr. Diese Chemikalien wandern rund um den Globus und schädigen z.B. die Inuit. Klaus Töpfer griff schließlich als Chef der UN-Umweltbehörde die Initiative auf, für POPs im Konsens eine Konvention zu entwickeln. Dieses Jahr wurde in Stockholm die Konvention zum Ausstieg aus der Herstellung und der Verwendung von zwölf POP verabschiedet.

Derzeit wird die Konvention in den einzelnen Nationalstaaten ratifiziert. Wenn 50 der über 104 Unterzeichnerstaaten die Konvention ratifiziert haben, tritt sie in Kraft. Deutschland wird zu den ersten Ratifizierungsstaaten gehören, das Gesetz liegt bereits dem Bundestag vor. Der einzelne Nationalstaat hat in dieser Phase noch eine wichtige Stimme im internationalen Konzert: Das Quorum muss erreicht werden.

Da Entwicklungsländer die Hauptlast dieses Übereinkommens zum Schutz von Mensch und Umwelt tragen, setze ich mich für technische und finanzielle Unterstützung ein. Wir rechnen damit, dass die Konvention zum Verbot der POPs in zwei bis drei Jahren in Kraft tritt. Das heißt: Vom ersten Verbot auf nationaler Ebene bis zur weltweiten Ächtung des sogenannten Dirty Dozend dauert es ca. 30 Jahre. So viel Zeit können wir uns aber nicht bei allen Umweltproblemen lassen.

Sehr viel schneller waren wir beim Biosafety-Protokoll: Denn hier ging die Initiative bereits von der internationalen Ebene aus. Der Erdgipfel von Rio hat eine völkerrechtlich verbindliche Vereinbarung über den Schutz der biologischen Vielfalt beschlossen. Drei Jahre später, 1995, entschied die zweite Vertragsstaatenkonferenz in Jakarta, es solle noch ein ergänzendes Übereinkommen über die biologische Sicherheit, das sogen. Biosafety Protocol, erarbeitet werden. Ziel dieses Protokolls ist der Schutz der biologischen Vielfalt bei Importen gentechnisch veränderter Organismen. Zur Zeit ist das vor allem Saatgut.

Fünf weitere Jahre vergingen mit Verhandlungen über einen entsprechenden Vertragstext. Die Regierung Kohl wollte kein völkerrechtlich bindendes Übereinkommen, stand damit aber isoliert in der EU. Die Staatengemeinschaft arbeitete schließlich einen Vertragstext aus, der im Februar 1999 in Carthagena da Indias (Kolumbien) unterzeichnet werden sollte. Das verhinderte im letzten Moment die Miami-Gruppe, also die USA, Kanada, Australien, Argentinien, Chile und Uruguay. Einzelne Nationalstaaten zeigten also erfolgreich ihre Muskeln.

Die Staatengemeinschaft hatte jedoch den längeren Atem: Im Januar 2000 haben wir in Montreal den Text für das Biosafety-Protokoll angenommen und es bei der 5. Vertragsstaatenkonferenz im Mai 2000 verabschiedet. Derzeit bereiten wir in der EU und in den Mitgliedstaaten die Ratifikation vor. Ich hoffe, dass dieses Protokoll bald in Kraft treten und seine Schutzwirkung entfalten kann. Etwa 130 Vertragsstaaten waren an der Entstehung beteiligt, was die fünfjährige Vorbereitungszeit erklärt.

Deutschland tritt bei solchen Verhandlungen nicht als Nationalstaat auf, sondern wir können uns immer nur innerhalb der EU engagieren. Die Sprecherrolle haben die EU-Ratspräsidentschaft und die Kommission. Ich sehe darin aber keine Entmachtung des Nationalstaats.

Im Gegenteil: Es hat sich schon als umweltpolitisch außerordentlich sinnvoll erwiesen, dass die EU nach außen mit einer Stimme spricht und bei globalen Umweltkonferenzen - wie in Bonn oder Marrakesch - wie ein sehr starker Nationalstaat auftritt. Wir haben auf diese Weise in Bonn sogar trotz der Blockade der USA den Kyoto-Prozess fortsetzen können.

Deshalb möchte ich die Frage auf die EU bezogen noch einmal stellen: Wie weit reicht der Arm der nationalen Umweltpolitik heute noch? Provokativ zugespitzt: Es gibt in der EU keine eigenständige Umweltpolitik mehr. In einem gemeinsamen Binnenmarkt ist nationale Umweltpolitik zu kurz gedacht und zu schlecht gemacht.

Die Umweltpolitik in der EU ist aber nicht nur binnenmarktorientiert. Die Umweltpolitik ist gerade in den Rechtsbereichen vergemeinschaftet, sie lässt das Parlament mitentscheiden. Sie ist interaktiv europäisch. Das ist für die Umweltpolitik in der Regel von Vorteil, auch wenn die EU gelegentliche Vorreiter, etwa beim Verbot von TBT, erst mal bremst.

Das EU-Recht ist innovativ. Die frühere Bundesregierung tat sich bis zu ihrer Abwahl 1998 sehr schwer mit den modernen Prinzipien des Umweltrechts, mit Transparenz und Partizipation. Deutschland war das einzige Mitglied der EU, das die Aarhus-Konvention nicht sofort zeichnete. Diese Verweigerungshaltung hatte Tradition und ging bis an die Grenze des Boykotts von EU-Recht. Die damalige CDU/FDP-Koalition hat auch die UVP-Richtlinie von 1985 und die Umweltinformationsrichtlinie von 1990 nur widerstrebend, zehn Jahre verspätet und im Ergebnis absolut unzureichend umgesetzt. Am Ende haben die Bundesländer sich noch dazu hergegeben, als langer Arm des VCI den Vermittlungsausschuss anzurufen! Bei einer textgleichen Umsetzung einer EU-Richtlinie durch den Deutschen Bundestag! Das grenzte damals schon an eine Aufforderung zum Rechtsungehorsam.

Die Bundesregierung hat mit Hilfe einer Zwangsgeldklage der EU-Kommission die Verweigerung demokratischer europäischer Rechte beendet und das "Artikelgesetz" in Kraft gesetzt. Der Arm aus Brüssel ist im Umweltrecht schon heute länger als der nationale. Das begrüße ich ausdrücklich.

Ohne Brüssel hätten wir beispielsweise auch nicht in nahezu allen Staaten Westeuropas eine Entsorgung von Altautos auf hohem Umweltschutzniveau. Einzelne Staaten hätten vielleicht derartiges eingeführt, aber nicht alle. Ergebnis der EU-Umweltschutzpolitik ist jedoch, dass wir in allen EU-Staaten bis 2015 die Verwertungsquote auf 95 % und die Recyclingquote auf 85 % steigern werden. Schon ab 2003 wird es grundsätzlich verboten sein, Cadmium, Blei, Quecksilber und sechswertiges Chrom für Neuwagen zu verwenden. Die Rücknahme- und Verwertungsverpflichtung der Autohersteller schafft die nötige Dynamik für eine rasche Umsetzung in der Praxis.

Vergemeinschaftung schließt eine Vorreiterrolle in der Umweltpolitik nicht aus. Ein Beispiel: Deutschland als eine der weltweit führenden Wirtschaftsmächte hat einen Atomstromanteil von 31 %. Wir haben trotzdem einen geordneten Ausstieg aus der Atomenergie beschlossen. In neun Jahren soll die Hälfte der AKW abgeschaltet sein, 2020 alle. Gleichzeitig haben wir den Einstieg in die erneuerbaren Energien begonnen und ehrgeizige Klimaschutzprogramme in den Bereichen Bau und Verkehr aufgelegt. Wir haben zugesagt, bis 2008/12 die Emission der sechs wichtigsten Treibhausgase um 21 % zu reduzieren. Davon haben wir schon 18,5 % erreicht. Wir haben national eine Erfolgsgeschichte in der Energie- und Klimaschutzpolitik.

Deshalb ist uns es gelungen, bei den Bonner Klimaverhandlungen durchzusetzen, dass der Bau von Atomkraftwerken in Ländern des Südens nicht als Ausgleichsmaßnahme innerhalb des Clean Development Mechanism anerkannt wird.

Bei den internationalen Klimaverhandlungen in Bonn und Marrakesch hat eine Staatengruppe, nämlich die Europäer, die Führungsrolle übernommen und dafür gesorgt, dass das Kyoto-Protokoll noch vor dem Weltgipfel in Johannesburg in Kraft treten kann. Es wird eine neue globale umweltpolitische Realität mit eigenen Ursache-, Reaktions- und Handlungsketten schaffen.

Das wird auch diejenigen, die bisher abseits standen, zwingen, diesen Weg zu gehen. Denn Klimaschutzpolitik ist zugleich eine umfassende Modernisierungspolitik, die nahezu alle Lebensbereiche umfasst. Wer diese ökologische Modernisierung nicht mitmacht, verpasst den Anschluss an moderne Effizienztechnologien und verpasst neue Absatzmärkte für Anlagen zur Ernte erneuerbarer Energien. Nach der Ratifizierung werden alle Länder ein wirtschaftliches Interesse daran haben, mitzumachen.

Der Arm eines Nationalstaates kann also auch ziemlich weit reichen: Bei den Bonner Klimaverhandlungen zog einer die anderen mit. So, als würde man das Umfallen von Dominosteinen im Rückwärtslauf zeigen.

Sie sehen: Als Praktiker kann ich die Frage, die Sie mir stellen, nicht grundsätzlich beantworten. Sondern die Fälle sind sehr unterschiedlich. Mitunter wird ein innovatives Land durch internationale Vorschriften blockiert. Andererseits gelingt es durch die internationale Ebene, auch Fakten und Handlungsdruck für die Nachzügler zu schaffen.

Es ist ein Wechselspiel. Bei dem es immer wichtig bleiben wird, dass einige Staaten die Führungsrolle übernehmen. Nicht qua Anspruch als Weltmacht sondern qua vorweisbarem Erfolg im eigenen Land. Ich würde mir zum Beispiel wünschen, dass die Schweizer Verkehrspolitik zugunsten der Schiene international zum Standard erhoben würde.

I.

Bekämen wir Deutschen aber die konkrete Handlungsempfehlung, das Schweizer System innerhalb von 15 Jahren zu übernehmen, würde sich die Bundesregierung wahrscheinlich gegen diesen Eingriff in innere Angelegenheiten wehren. Beim Gipfel in Johannesburg wollen wir aber konkrete Handlungsempfehlungen in Auftrag geben. Die Gemeinschaft der Gipfelteilnehmer drängt so - sicher mit guten Gründen - souveräne Staaten, eine bestimmte Politik zu beginnen oder zu verstärken. So wollen wir z.B. bis 2015 die Zahl der Menschen halbieren, die keinen Zugang zu ausreichend Wasser haben.

Die Geschichte des 0,7 % Ziels, das in Rio bekräftigt wurde, spricht eine beredte Sprache. Oder der Welt-Sozialgipfel von Kopenhagen: Dort wurde beschlossen, Entwicklungsländer sollten 20 % ihres Budgets für Grundbedürfnisbefriedigung ausgeben - und die Industrieländer sollten 20 % ihrer Entwicklungshilfe diesem Zweck widmen. Das war eine konkrete Handlungsempfehlung, aber sie hat nur teilweise zu der gewünschten Prioritätensetzung geführt.

Vor uns liegt also eine schwierige Aufgabe. Trotzdem bin ich zuversichtlich, dass wir es schaffen, z.B. eine Politik zu stimulieren, die gezielt auf dezentrale Energieversorgung setzt, auf erneuerbare Energien. Vielleicht schaffen wir es, für jedes Land unterschiedliche, dafür aber erreichbare jährliche Steigerungsquoten für erneuerbare Energien zu vereinbaren. Aber auch das klingt noch einfacher als es ist. Alles, was den nationalen Haushalt oder gut organisierte gesellschaftliche Gruppen betrifft, ist ein potentieller Konfliktfall. Selbst innerhalb der EU, Beispiel Agrarwende.

Dies auf einer UN-Konferenz zu versuchen, ist noch weitaus schwieriger, denn die Nationalstaaten haben keinen Souveränitätsverzicht zugunsten der UN geleistet, wie wir das partiell innerhalb der EU getan haben. Ob der global deal gelingt, wird daher auch davon abhängen, ob wir bis September einen "Geist von Johannesburg" entwickeln, der den konkret verhandelnden Diplomaten, Ministern und Regierungschefs Rückenwind gibt.

Auch auf der globalen Ebene selbst sollten wir Veränderungen bewirken. Vor allem müssen wir dafür sorgen, dass globale Umweltinstitutionen und das Umweltrecht sehr viel mehr Gewicht bekommen. Da wir keine zweite Erde im Schrank haben, darf das WTO-Recht keinen Vorrang vor dem Umweltrecht haben.

Heute setzt die globale Wirtschaft Handelsinteressen über alles andere - vor Umweltschutz, vor Menschenrechte, vor Arbeitsstandards. Wir brauchen deshalb globale Regeln, die den Erhalt der Umwelt und den Respekt der Menschenwürde garantieren. Die nationalen Regierungen sollen also gemeinsam ein für alle gültiges Regelwerk in Kraft setzen, das internationale Konzerne umwelt- und sozialpolitisch zivilisiert.

Nationalstaaten haben nach wie vor eine wichtige Aufgabe: Traditionell schützen sie Mensch und Umwelt vor wirtschaftlichen Eigeninteressen. In einer globalen Weltwirtschaft, in der Monsanto, Microsoft und die Wallstreet sehr viel mächtiger sind als ein Nationalstaat, können die Nationalstaaten diesen Schutz jedoch nicht mehr selbst sicherstellen. Die historische Aufgabe der Nationalstaaten heute ist es deshalb, ein global gültiges Umweltrecht in Kraft zu setzen, das stärker ist als ein Nationalstaat und stärker als ein transnationaler Konzern.

Auf der Welthandelskonferenz in Doha haben wir erreicht, dass in der kommenden Welthandelsrunde wichtige Umweltthemen mitverhandelt werden. Das Verhältnis zwischen internationalen Umweltabkommen und dem WTO-Regime, die Begünstigung umweltfreundlicher Güter und Dienstleistungen, der Abbau umweltschädlicher Fischereisubventionen, Umweltgütesiegel und Fragen der biologischen Vielfalt werden auf die Tagesordnung kommen.

Auch über unfaire Handelsregeln und hohe Exportsubventionen der Industrieländer in der Landwirtschaft und bei Textilien muss endlich geredet werden. Denn sie kosten die Entwicklungsländer jeden Tag zwei Milliarden Dollar. Wir müssen dringendst den unfairen Protektionismus der Industrieländer überwinden. Bei allem Fortschritt der Diskussion in Doha: Darüber ist bisher noch nicht wirklich gesprochen worden.

Viel hängt davon ab, wer für die Umwelt in den Ring tritt. Die Bundesregierung setzt sich dafür ein, UNEP zu einer Weltumweltorganisation auszubauen. Wir brauchen eine starke globale Umweltinstitution, die der WTO, der FAO und transnationalen Konzernen Paroli bieten kann. Wir hoffen, dass wir in Johannesburg hierfür einen Konsens erreichen.

Aber der Schutz globaler Güter braucht nicht nur starke Institutionen. Er braucht auch zusätzliche Gelder. Der Schutz des Klimas, der Biodiversität oder internationaler Wasserressourcen gerade in Entwicklungsländern kostet Geld. Deshalb sollte eine globale Umweltinstitution nicht allein von den Beiträgen ihrer Mitgliedsländer abhängig sein. Wir sollten Geldquellen entdecken, die das Verursacherprinzip zu Grunde legen. Globale Güter sind kostbar, also dürfen sie nicht kostenlos genutzt werden wie derzeit vom Luft- und Schiffsverkehr. Das Entgelt würde die Nutzung auf ein eher verträgliches Maß reduzieren und außerdem globale Umweltinstitutionen unabhängiger machen von Mitgliedsbeiträgen der Nationalstaaten.

II.

Gute Realpolitik braucht Visionen, Wunschbilder, sonst werden die Lösungskonzepte dem fragilen Zustand unseres Blauen Planeten nicht gerecht. Visionen sind auch Zielvorstellungen, die Orientierung geben. Orientierung in einer komplexen, vernetzten Welt. Die viele unverständlich und irritierend finden. Aus der sie mehr Hiobsbotschaften über Aktiencrashs und Hurricans erhalten als gute Nachrichten. Viele sehen sich in einer Welt, die zwar den globalen chat erlaubt, aber nicht mehr wirkliche Beeinflussung.

‚Es geschehe, was geschehen müsse oder was einzelne Mächtige wollten.' Mit solchen Einstellungen werden wir das 21. Jahrhundert nicht bestehen. Die Menschen des 21. Jahrhunderts müssen sich in der globalen Welt zurechtfinden. Sie müssen sich selbst als Kräfte erleben, die Einfluss nehmen können. Diese Ebene wird allzu oft vergessen.

In den nächsten zwei Jahrzehnten muss es uns gelingen, global nachhaltiges Wirtschaften durchzusetzen. Das wird ohne völkerrechtlich bindende globale Vereinbarungen und ohne globale Institutionen kaum möglich sein. Wenn wir scheitern, dann dürften die nächsten 20 Jahren die letzten sein, in denen Leben auf der Erde zumindest für einen Teil der Menschheit mehr war als Überleben auf der Erde.

Eines der Hauptprobleme, wenn nicht das Hauptproblem schlechthin, ist die Tatsache, dass die nationale Ebene immer noch unser Bewusstsein sehr stark bestimmt. Die Grünen beispielsweise würden die nächsten Bundestagswahlen nicht gewinnen, weil die Partei z.B. fordert, die WTO müsste die internationalen Umweltabkommen respektieren und dem Erhalt der Lebensbasis Erde Priorität einräumen. Nicht mal mit Klimaschutzpolitik kann man einen Wahlkampf gewinnen, das hat meine Partei 1990 schmerzlich erfahren. Wahlkämpfe werden in Deutschland, und nicht nur hier, mit nationalen Themen gemacht. Aber nicht mit internationaler Finanzpolitik, globaler Armutsbekämpfung, Klimaschutzpolitik oder anderen zivilen Feldern internationaler Friedenssicherung.

Das heißt: Wir hinken auf der Politik-Bühne der Globalisierung hinterher. Tatsache ist: Noch haben wir eine individuelle und eine kollektiv-nationale Identität - aber die wenigsten haben bereits Erdbürgerbewusstsein, eine globale Identität. Da heute aber nicht nur jeder global player, sondern jeder Verbraucher im Supermarkt und auf der Straße ein globaler Akteur ist, halte ich ein Erdbürgerbewusstsein für dringend notwendig.

Ansonsten werden wir scheitern, weil wir weiter mit den ärgerlichen Missständen leben müssen, die Konferenzen und politische Großprojekte wie den Klimaschutzprozess zum Scheitern bringen können: Wer als nationaler Umweltpolitiker auf der internationalen Ebene eine Vereinbarung treffen will, die zu Hause einer starken Gruppe Kosten oder sog. Standortprobleme verursacht, hat ein echtes Problem.

So lange der nationale Diskurs den Erfordernissen der Gegenwart hinterherhinkt, hat internationale Umweltpolitik wenig Chancen. Denn Politiker wollen wiedergewählt werden. Wir brauchen daher Wähler mit Erdbürgerbewusstsein, denen Zukunftsfähigkeit mehr wert ist als aktuelle Standortpolitik.

Die global governance Diskussion wird meines Erachtens derzeit zu abgekoppelt von den real vorhandenen Bürgern geführt. Die Politik kann die Rechnung aber nicht ohne den Wirt machen. Und in einer Demokratie ist der Wirt immer der Souverän. Gobal Environmental Governance braucht eine solide Basis: Das ist ein umweltpolitisch aufgeklärter und engagierter Bürger. Das ist die langfristig denkende Bürgerin.

Wie soll man also die Frage nach der Rolle des Nationalstaates in Zeiten einer ökologischen und ökonomischen Globalisierung beantworten? Zarathustra sagt: "Ich liebe den, der seinen Taten goldene Worte vorauswirft und noch mehr hält, als er verspricht. Denn er will seinen Untergang." Das wäre meine Antwort auf Ihre Frage: Die Nationalstaaten müssen begreifen, dass die Zeit ihrer großen identitätsstiftenden Bedeutung abläuft. Sie müssen diesen Prozess sogar zur Rettung der Erde konstruktiv vorantreiben.

Global denkende und global verantwortlich handelnde Menschen werden in Zukunft gebraucht. Das Kerninteresse ist: Überleben und Leben für alle Menschen auf dieser Erde. Die Strategie: nachhaltige Wirtschaftsweisen auf dem ganzen Globus. Deshalb müssen globale Umweltregime und lebendige Regionen an Einfluss gewinnen.

Meine Damen und Herren, ich will noch Zeit zur Diskussion lassen. Es war mir wichtig, als Praktiker einmal das Umfeld meines Aktionsradius zu beleuchten. Eine nachhaltige Weltwirtschaft aufzubauen, ist unabdingbar notwendig. Die Globalisierung braucht einen nachhaltigen Rahmen. Aber es ist zugleich die wahrscheinlich größte politische Aufgabe, die wir Menschen je in Angriff genommen haben. Und noch stehen wir am Anfang.