Stand: 01.12.2009

Bewertung der Kopenhagen-Vereinbarung

"Copenhagen Accord" ein erster Schritt auf dem Weg zum neuen Klimaabkommen

Zwei schwierige Gipfelwochen
Inhalte der Kopenhagen-Vereinbarung
Bewertung der Kopenhagen-Vereinbarung
Wie geht es im Jahr 2010 weiter?

Die Staatengemeinschaft versammelte sich vom 7. bis zum 19. Dezember 2009 auf dem UN-Klimagipfel in Kopenhagen. Ziel war es, die Kernelemente für ein neues Klimaabkommen verbindlich zu entscheiden. Dieses wurde noch nicht erreicht. In Kopenhagen ist es nur gelungen, während der letzten beiden Verhandlungstage durch eine Gruppe von repräsentativ ausgewählten Staats- und Regierungschefs den so genannten "Copenhagen Accord" zu erarbeiten.¹ Diese "Kopenhagen-Vereinbarung" ist eine politische Erklärung, die bislang nur die beteiligten Staaten bindet. Sie definiert einige Kernbausteine der zukünftigen internationalen Klimapolitik. Das Plenum der Klimakonferenz, also die Versammlung aller 194 Mitgliedstaaten der Klimakonvention, hat diesen Text zur Kenntnis genommen und als eine Grundlage in den Verhandlungsprozess eingeführt. Gemessen an den Zielen, die Deutschland und die EU mit der Kopenhagener Konferenz verfolgt haben, ist das Ergebnis ernüchternd. Es stellt den derzeitigen Minimalkonsens und ersten Schritt dar, den es zu sichern galt. Denn die Alternative wäre gar keinAbschluss gewesen.

Die Vereinbarung muss nun in weiteren Verhandlungen in ein rechtsverbindliches Abkommen fortentwickelt werden. Deutschland hat angeboten, im Sommer 2010 Verhandlungen auf Umweltministerebeneabzuhalten, um Entscheidungen des nächsten UN-Klimagipfels in Mexiko Ende 2010 vorzubereiten.

Zwei schwierige Gipfelwochen

Die dänische Gipfel-Präsidentschaft hat den Kopenhagener Klimagipfel mit hohen Ansprüchen und Erwartungen in einem mehrjährigen Prozess vorbereitet. U. a. die EU und auch Deutschland haben dies aktiv unterstützt. Kopenhagen hat mit rund 120 Staats- und Regierungschefs und insgesamt über 40 000 akkreditierten Teilnehmern alle Dimensionen bisheriger Klimakonferenzen gesprengt.

Ursprüngliches Ziel für Kopenhagen war es aus Sicht der EU, die Konferenz mit einem neuen rechtlichen Abkommen zu beenden, das an die 2012 endende erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls anschließen sollte. Nachdem klar geworden war, dass dieses Ziel noch nicht erreichbar ist, ging es aus Sicht der EU darum, ein politisches Übereinkommen zu schließen, das die wichtigsten Elemente eines neuen Abkommens definiert (s. u.).

Gemessen daran ist das Ergebnis den sehr hohen Erwartungen, die auch durch die Teilnahme von 120 Staats- und Regierungschefs auf der größten Klimakonferenz aller Zeiten geweckt wurden, nicht gerecht geworden. Dies gilt sowohl für die Inhalte der verabschiedeten Vereinbarung, als auch für seine rechtliche Ausgestaltung.

Die "Kopenhagen-Vereinbarung" spiegelt den zurzeit möglichen Minimalkonsens vor allem zwischen den USA und den vier großen Schwellenländern China, Indien, Brasilien und Südafrika wider.

Allerdings hat dieses Papier im Plenum der Konferenz, das aus allen 194 Mitgliedstaaten der UN-Klimakonvention besteht, nicht die Zustimmung aller Staaten bekommen. Gegen die Annahme des Papiers, die entsprechend der UN-Regeln im Konsens hätte erfolgen müssen, sprachen sich u. a. Sudan und eine Gruppe von lateinamerikanischen Ländern um Venezuela und Bolivien sowie Tuvalu aus. Sie verurteilten den Entstehungsprozess des Papiers in einer dramatischen Abschlusssitzung als intransparent und illegitim. Das Plenum hat die Kopenhagen-Vereinbarung dann nur noch zur Kenntnis genommen. In der Debatte wurde jedoch deutlich, dass alle Industrieländer und die große Mehrheit der Entwicklungsländer die Annahme der Kopenhagen-Vereinbarung unterstützen. Sie haben jetzt die Möglichkeit, sich als Unterstützer des Dokumentes registrieren zu lassen. Der gesamte Prozess belegt, wie schwierig es momentan ist, die unterschiedlichen Interessen von Staaten unter dem Dach der UN zu vereinen, selbst wenn es einen grundsätzlichen Konsens zur Dringlichkeit des Handelns gibt.

Inhalte der Kopenhagen-Vereinbarung

• Minderung: In der Kopenhagen-Vereinbarung bekennen sich alle unterstützenden Staaten zum Ziel, den globalen Temperaturanstieg auf unter 2 Grad zu begrenzen. Dieses Ziel und der Fortschrittbei der Umsetzung der Minderungsmaßnahmen sollen 2015 überprüft werden. Die Industrieländer verpflichten sich zu wirtschaftsweiten Reduktionszielen bis zum Jahr 2020. Entwicklungsländer sagen freiwillige selbstfinanzierte Klimaschutzmaßnahmen zu und verpflichten sich, über von Industrieländern unterstütze Maßnahmen international Rechenschaft abzulegen und diese in einem Register aufzulisten. Selbst finanzierte Minderungsmaßnahmen sollen einer nationalen Verifikation auf Grundlage internationaler Kriterien zugeführt werden ("MRV"). Über sie ist alle zwei Jahre im Rahmen von Nationalberichten zu informieren. Ziele und Maßnahmen von Industrie- und Entwicklungsländern wurden noch nicht festgelegt, sollen aber bis zum 31. Januar 2010 in die Anhänge der Vereinbarung eingetragen werden.
• Finanzierung: Die Industrieländer bekennen sich dazu, für die Zeit von 2010 bis 2012 bis zu 30 Milliarden US-Dollar für Klimaschutz in Entwicklungsländern zur Verfügung zu stellen. Die EU erklärtesich bereit, die höchste Summe 10,6 Milliarden USDollar aufzubringen. Für das Jahr 2020 wird das Ziel vereinbart, bei ausreichenden und transparenten Minderungsangeboten der Entwicklungsländerjährlich 100 Milliarden US- Dollar für Klimaschutzmaßnahmen zu mobilisieren. Ein neues "High Level Panel" soll den Fortschritt zur Erreichung dieses Ziels überprüfen. Außerdem soll ein "Copenhagen Green Fund" gegründet werden, über den ein beträchtlicher Anteil der Gelder fließen soll.
• Neue Einrichtungen: Darüber hinaus sollen ein "Technologie Mechanismus", und ein "REDD+ ² Mechanismus" eingerichtet werden. Diese sollen Entwicklungsländer bei Technologieprogrammen und bei der Minderung ihrer Emissionen aus Entwaldung und Walddegradierung unterstützen. Die genauen Funktionen dieser Einrichtungen lässt die Kopenhagen-Vereinbarung jedoch offen.

Bewertung der Kopenhagen-Vereinbarung

Positiv ist, dass sich erstmals eine große Gruppe von Industrie- und Entwicklungsländern auf das 2-Grad-Ziel geeinigt hat. Aus diesem Ziel können im Prinzip alle weiteren konkreten Ziele abgeleitet werden. Positiv sind weiter die Transparenzanforderungen an Maßnahmen der Entwicklungsländer sowie die Aussagen zur finanziellen Unterstützung. Allerdings sind wesentliche Punkte nicht in der Kopenhagen-Vereinbarung enthalten. Sie ist damit erst ein erster Schritt.

In Kopenhagen wurde entschieden, dass die Arbeiten der beiden parallel laufenden Arbeitsgruppen zur zukünftigen Klimapolitik unter der Klimarahmenkonvention und unter dem Kyoto-Protokoll auf Basis der in Kopenhagen auf Arbeitsebene verhandelten Texte weiterlaufen sollen. Bis zur nächsten Vertragsstaatenkonferenz im November 2010 in Mexiko sollen die Arbeiten zu Ende geführt werden, damit dort über die Ergebnisse entschieden werden kann.

Auch wenn der Kompromiss in Kopenhagen nur einen Minimalkonsens abbildet, wäre es falsch gewesen, den Verhandlungstisch zu verlassen. Die EU sowie Deutschland können die Klimakrise nicht allein lösen. Auch über die Klimapolitik hinaus wäre ein Aufkündigen des erreichten Konsenses durch die Europäische Union der falsche Weg gewesen. Die internationale Klimapolitik ist die Nagelprobe dafür, wie die künftige Weltordnung aussieht und welche Rolle die Europäische Union in ihr spielen kann. Ohne die USA und China lassen sich weder die Klimakrise noch die anderen zentralen Herausforderungen unserer Zeit lösen. Unilateralismus kann für die Europäische Union nicht die Konsequenz aus den Schwierigkeiten und Beschränkungen des Multilateralismus sein.

Wie geht es im Jahr 2010 weiter?

Trotz aller Kritik an der Substanz des Ergebnisses: Die Kopenhagen-Vereinbarung ist eine Grundlage für die weiteren Verhandlungen. Im nächsten Jahr muss es darum gehen, zwischen den verhärteten Verhandlungspositionen und Ländern Brücken zu bauen und Koalitionen der Willigen für anspruchsvollen internationalen Klimaschutz zu schmieden. Insbesondere in der Gruppe der Entwicklungsländer – der G77 – die sich zunehmend aufspaltet, gibt es viele potenzielle Verbündete: von lateinamerikanischen Vorreiterstaaten bis hin zu den kleinen Inselstaaten und den afrikanischen Staaten.

In Kopenhagen ist deutlich geworden, dass es eine große Zahl von Entwicklungs- und Industrieländern gibt, die für die Zeit nach 2012 bereit sind, Ziele und Maßnahmen in einem neuen Rechtsabkommen festzuhalten, das alle Elemente enthält, die auch der EU wichtig sind. Aufbauen können wir außerdem auf einer Reihe von Minderungszielen von Industrieländern (u. a.EU, Japan, Australien, Russland und Norwegen) und Klimaschutzplänen von allen großen Schwellenländern, die diese im Vorfeld der Kopenhagenkonferenz vorgelegt beziehungsweise angekündigt haben.

Es bleibt außerdem weiter richtig, folgende Kernpunkte in einem internationalen Abkommen, das für den Klimaschutz ohne Alternative ist, festzuhalten: Um den Temperaturanstieg unter 2 Grad halten und die schlimmsten Folgen eines unkontrollierbaren Klimawandels zu verhindern, ist langfristig eine grundlegend andere, eine weitgehend treibhausgasfreie Wirtschaftsweise notwendig. Global muss der Ausstoß um mehr als die Hälfte reduziert werden. Die notwendigen Minderungen in Industrieländern bis 2050 liegen in der Größenordnung von 80 bis 95 Prozent. Spätestens bis 2020 muss die Trendwende der globalen Emissionen erreicht werden.

Dies bedeutet, dass die Industrieländer bis 2020 ihre Emissionen um 25 bis 40 Prozent im Vergleich zu 1990 senken müssen. Aber ohne Beiträge der Entwicklungsländer, insbesondere der großen Schwellenländer, wird es nicht gehen: Sie müssen ihre Emissionen gegenüber der Entwicklung ohne weitere Klimaschutzmaßnahmen zwischen 15 und 30 Prozent senken, um das 2-Grad-Ziel erreichbar zu halten.

Die Industrieländer müssen für die Entwicklungsländer langfristig und verlässlich Finanzmittel bereitstellen, um ihnen bei der Anpassung an den Klimawandel und einer klimaverträglichen Entwicklung zuhelfen.

Und wir brauchen Transparenz. Regeln zur Überprüfung der Verpflichtungen, Vorgaben für den Kohlenstoffmarkt und für den Abgleich von Minderungsbeiträgen sind hier von zentraler Bedeutung.

Zur Glaubwürdigkeit gehört auch, dass die EU zu ihrem Angebot steht, ihre Emissionen im Rahmen eines umfassenden und globalen Abkommens um 30 Prozent bis 2020 gegenüber 1990 zu mindern. Dieses Angebot war der Auslöser für entsprechende Angebote anderer Industrieländer wie Japan oder Australien sowie großer Schwellenländer. Wir werden dieses Angebot weiterhin als Hebel nutzen, um ein rechtlich bindendes Abkommen mit den für das 2-Grad-Ziel notwendigen Elementen zu erreichen.

Was bedeutet Kopenhagen für die deutsche Politik? Auch hier gilt: Was richtig war, bleibt richtig. Deutschland wird seine Emissionen bis 2020 gegenüber 1990 um 40 Prozent mindern. Dies ist einerseits das richtige Signal innerhalb der EU und sichert uns unsere Glaubwürdigkeit in den internationalen Verhandlungen. Es ist andererseits aber auch ökonomisch vernünftig: Der Klimaschutz ist eine enorme Chance für die ökonomische Modernisierung unseres Landes.

Was unsere Bereitschaft zu einer finanziellen Unterstützung von Entwicklungsländern für die Zeit vor 2012 und bis 2020 angeht, so stehen wir zu unserer erklärten Bereitschaft, unseren fairen Beitrag hierzu zu leisten. Entscheidend ist außerdem, dass die EU sowie Deutschland bei den weiteren Verhandlungen im Jahre 2010 eine gestaltende Rolle übernimmt. Gelegenheit dazu besteht u. a. bei der Umweltminister-Konferenz im Juni 2010 in Deutschland, die Bundeskanzlerin Angela Merkel nach Bekanntwerden des Kopenhagen-Ergebnisses angekündigt hat.

1. Der Kerngruppe gehörten 26 Staaten (Algerien, Australien, Äthiopien, Bangladesch, Brasilien, China, Deutschland, Dänemark, Frankreich, Grenada, Großbritannien, Indien, Indonesien, Japan, Kolumbien, Korea, Lesotho, Malediven, Mexiko, Russland, Saudi-Arabien, Spanien, Sudan, Südafrika, Vereinigte Staaten von Amerika sowie EU-Vors. Schweden), die EU-Kommission und VN-Generalsekretär Ban an.

2. REDD= Reducing Emissions from Deforestation and Degradation, das plus steht für den Schutz und die nachhaltige Bewirtschaftung derWälder und die Erhöhung der Kohlenstoffvorräte.